劉尚希：分稅制不會變

2013年11月13日 21:54
來源：鳳凰財經(jīng) 作者：吳麗華

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11月12日，中共十八屆三中全會在北京閉幕，會議公報發(fā)布后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家、財財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希接受了鳳凰財經(jīng)專訪，解讀剛剛公布的十八屆三中全會會議公報，并對其中有關(guān)財稅體制改革的表述做了深入分析。

劉尚希表示，“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的提法蘊含了錢由誰來花更合理的問題，表明支出責(zé)任需要在中央與地方之間調(diào)整，上移部分支出責(zé)任和事權(quán)應(yīng)當(dāng)是今后改革的方向。

他指出，當(dāng)前財稅體制面臨的問題是，地方的支出責(zé)任明顯偏大，85%的支出責(zé)任在地方，而中央的支出責(zé)任只有15%，顯然偏小。這說明地方干了一些不適合于地方來干的事情。事權(quán)履行的重心過度下移，容易引發(fā)各種矛盾并導(dǎo)致政府效率低下。

他還表示，“透明預(yù)算”意味著預(yù)算完全透明，這一提法以前的文件中沒有出現(xiàn)過，對預(yù)算的透明度提出了更高的要求，意味著提高預(yù)算透明度的改革步伐要加快。

有關(guān)備受關(guān)注的國企改革和國企壟斷的問題，劉尚希認(rèn)為輿論對國企壟斷存在誤區(qū)，壟斷的定義被泛化了。

他指出，評價國企壟斷要看他是行政性壟斷還是自然壟斷，任何市場經(jīng)濟(jì)都會產(chǎn)生壟斷，問題不在于壟斷，而在于消除行政性壟斷；在國企所在的領(lǐng)域，即使國企退出，民企進(jìn)入也會形成壟斷，因為需要規(guī)模經(jīng)濟(jì)；公共資源如何讓大家公平地占有和使用，而不是靠關(guān)系，這才是改革的關(guān)鍵。

有關(guān)放開市場準(zhǔn)入，給民企更多發(fā)展機(jī)會的話題，劉尚希表示，放開市場準(zhǔn)入，要看什么領(lǐng)域。比如石油、煤炭等公共資源，挖出來就是錢，完全放開市場準(zhǔn)入只能是放開給少數(shù)資本，讓財富更快地集中到少數(shù)人手中，相比集中到國有企業(yè)后果更為嚴(yán)重，集中到國有企業(yè)，還可以通過劃歸社?；鸬刃问絹韺崿F(xiàn)全民共享，而公共資源收益一旦集中到私人手中則無法重新收歸國有。

上移事權(quán)將是改革方向

鳳凰財經(jīng)：十八屆三中全會已經(jīng)閉幕，各界都對這次會議有著很高的期望，此次會議公報全文5000余字，比十一屆三中全會以來的歷屆三中全會字?jǐn)?shù)都多，您怎么理解？從現(xiàn)在已經(jīng)公布的信息來看，您認(rèn)為這次會議會對我國的發(fā)展產(chǎn)生怎樣的影響？

劉尚希：既然是全面深化改革，涉及面寬廣，闡述了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)6個方面的改革，字?jǐn)?shù)自然就要多。

這次三中全會所帶來的不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的全面發(fā)展和社會公平正義的保障。對我國來說，是社會主義的價值觀在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的發(fā)展。全面深化改革，將促進(jìn)制度完善，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。制度的現(xiàn)代化，對于國家的現(xiàn)代化是至關(guān)重要的。

鳳凰財經(jīng)：您一直深入研究財稅領(lǐng)域的問題，有關(guān)財稅體制改革也一直備受關(guān)注，會前就有傳言說財稅體制三中全會將對財稅體制改革著墨較多，從公報來看也的確如此，全會有關(guān)財稅體制改革的一系列表述您怎么看？有關(guān)財稅體制改革的新提法將意味著財稅體制改革會有哪些突破性進(jìn)展？

劉尚希：有關(guān)財稅體制改革的表述確實字?jǐn)?shù)著墨較多，我認(rèn)為有以下亮點：

一是財政職能的新定位，強(qiáng)調(diào)財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而不只是經(jīng)濟(jì)的一個環(huán)節(jié)。這突破了從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來認(rèn)識財政的老框框，把財政的定位提升到了一個新的高度。

二是把財政提升為國家長治久安的“制度”保障，而不僅僅是拿錢的。財政是一項關(guān)系到國家治理的制度安排，這項制度安排是否合理，事關(guān)國家治理基礎(chǔ)是否穩(wěn)固。而財政一頭連著國家錢袋子，另一頭連著老百姓錢袋子，充滿了各種復(fù)雜的利益關(guān)系和利益博弈，故而財政的改革往往是驚心動魄的。財政的改革也就是國家治理基礎(chǔ)的改革，財政改革好了，也就意味著國家治理的基礎(chǔ)更加穩(wěn)固了，長治久安就有了保證。

三是“法”字當(dāng)頭，解決法與財兩張皮的問題。法治是現(xiàn)代國家的基本特征，也是現(xiàn)代財政的基本特征。依法理財作為依法治國的重要內(nèi)容是基礎(chǔ)性的，如果法與財兩張皮，則表明依法治國就落空了。因此，調(diào)整事權(quán)、完善稅制、透明預(yù)算等等財政改革的各個方面和環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)遵循法治思維。

四是穩(wěn)定稅負(fù)，意味著今后稅收與GDP增長要協(xié)調(diào)，給了社會一顆定心丸。這包括兩個方面的含義：一是避免稅收增長過高，過高會加大宏觀稅負(fù)，拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是要避免稅收增長過低，過低就會導(dǎo)致赤字債務(wù)擴(kuò)大，擴(kuò)大財政風(fēng)險甚至引發(fā)危機(jī)。無論哪一種情況都會擴(kuò)大公共風(fēng)險。

鳳凰財經(jīng)：一直備受關(guān)注的財力和事權(quán)相匹配的改革此次表述為“明確事權(quán)”和“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”是不是說明財稅體制改革有了新的明確的改革思路？

劉尚希：支出責(zé)任是指花錢辦事的責(zé)任，不只是錢從何來。顯然，事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度這個提法蘊含了錢由誰來花更合理的問題，表明支出責(zé)任需要在中央與地方之間調(diào)整，同時調(diào)整事權(quán)，事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，也就意味著事權(quán)與財力相匹配了。

當(dāng)前面臨的問題是，盡管地方財力相當(dāng)一部分來自于中央，但地方的支出責(zé)任明顯偏大，85%的支出責(zé)任在地方，即國家錢袋子中有85%的錢是由地方來花銷的。而中央的支出責(zé)任只有15%，顯然偏小。上移部分支出責(zé)任和事權(quán)應(yīng)當(dāng)是今后改革的方向。

現(xiàn)在的財稅體制下我們過多地把不適合地方政府履行的支出責(zé)任交給了地方，比如全國性干道的建設(shè)、大江大河的治理、邊防性事務(wù)、緝毒等本來應(yīng)該由中央承擔(dān)的支出責(zé)任交給了地方。事權(quán)與支出責(zé)任相匹配就是類似的支出責(zé)任應(yīng)上收中央。

鳳凰財經(jīng)：上移支出責(zé)任和事權(quán)的改革方向，意味著今后財稅體制將發(fā)生怎樣的變化？會有哪些方面的難題？是不是說目前的轉(zhuǎn)移支付體系會有變化？

劉尚希：在這一改革思路下，原來中央用于委托地方履行中央支出責(zé)任事務(wù)的轉(zhuǎn)移支付資金就會減少，同時，這有助于提高資金的使用效率、發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

上收事權(quán)的改革方向意味著，現(xiàn)有的分稅制基礎(chǔ)不會改變，在營改增全面推進(jìn)之后，中央和地方的財政分配關(guān)系上中央稅和地方稅的稅種設(shè)置會有變化，我認(rèn)為可能是生產(chǎn)性環(huán)節(jié)的稅種大多歸中央，而消費環(huán)節(jié)的稅種大多歸地方。

另外，公報中提出的發(fā)揮中央和地方兩個積極性，而不是提發(fā)揮五級政府或各級政府的積極性，其中蘊含深意。從國家治理的角度觀察，是中央和地方兩個層級，表明財政體制改革分為兩個層面：一是國家財政體制或中央財政體制，二是地方財政體制，財政改革的大方略應(yīng)是基于中央、地方兩個層級，而不是五級政府。屬于地方的省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府之間的財政關(guān)系，地方可以根據(jù)自己的特點因地制宜，而不一定是照搬國家層面的體制安排。這樣，地方的主動性、創(chuàng)造性和積極性才能發(fā)揮出來。

“透明預(yù)算”意味著預(yù)算完全透明

鳳凰財經(jīng)：公報中“透明預(yù)算”的提法以前在相關(guān)的文件中沒有出現(xiàn)過，您對這一提法怎么理解？

劉尚希：的確這一提法以前沒有出現(xiàn)過，透明預(yù)算意味著預(yù)算完全透明，對預(yù)算的透明度提出了更高的要求，相比以前提高、擴(kuò)大預(yù)算透明度的提法要求更高、更為明確，提高、擴(kuò)大等提法可快可慢，而透明預(yù)算則是要盡快做到預(yù)算的完全透明。

我認(rèn)為在預(yù)算法修改的過程中，有關(guān)預(yù)算透明度的問題，以前就有過研究，現(xiàn)在看來相關(guān)的表述肯定會寫進(jìn)去。

鳳凰財經(jīng)：“改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)”的提法是否意味著說了多年的結(jié)構(gòu)性減稅會有變化？穩(wěn)定稅負(fù)和結(jié)構(gòu)性減稅有什么不同？

劉尚希：穩(wěn)定稅負(fù)和結(jié)構(gòu)性減稅說的不是同一個問題，穩(wěn)定稅負(fù)意味著今后稅收與GDP增長基本同步，稅收的增長不會大幅高于GDP增長，實際上是給了一顆定心丸。

結(jié)構(gòu)性減稅則是通過營改增等一系列的改革實現(xiàn)法定稅負(fù)的降低，一定程度上是通過結(jié)構(gòu)性減稅來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增速趨緩條件下穩(wěn)定稅負(fù)的目的。

放開市場準(zhǔn)入要看領(lǐng)域

鳳凰財經(jīng)：此次會議召開前各界對國企改革和給予民營企業(yè)和中小企業(yè)更多發(fā)展機(jī)會的話題討論較多，對公報中國企民企關(guān)系的闡述您怎么解讀？民營企業(yè)、特別是民營中小企業(yè)會否迎來更好的發(fā)展機(jī)會？

劉尚希：我認(rèn)為公報中的論述對民企的發(fā)展應(yīng)是一個利好，是一個新的機(jī)遇期。提出混合所有制經(jīng)濟(jì)，意味著國有、民營不是涇渭分明的，也不是對立的，而是可以融合發(fā)展、共同發(fā)展。民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要靠核心競爭力和自身的創(chuàng)新能力。

公有制的背景下，國企應(yīng)走向全球，轉(zhuǎn)變?yōu)榭鐕臼腔沮厔荩瑖衅髽I(yè)要成為跨國公司，起到保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)、資源能源安全的作用，僅僅在國內(nèi)發(fā)展則會擠壓國內(nèi)市場空間，對于弱小的民營中小微企業(yè)發(fā)展會產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

鳳凰財經(jīng)：公報中“必須毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力?！蹦趺蠢斫?？這樣的表述是不是意味著外界期望的國企改革和打破國有企業(yè)的壟斷地位還有很多的困難，短期內(nèi)不會有太大的進(jìn)展？

劉尚希：國企的活力、控制力、影響力應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在創(chuàng)新、全球競爭、國家經(jīng)濟(jì)安全等方面。研發(fā)創(chuàng)新，國企應(yīng)充當(dāng)領(lǐng)頭羊，而不是靠公共資源贏利。國企的壟斷應(yīng)當(dāng)主要表現(xiàn)在全球市場，而不是在國內(nèi)市場。在公共資源的開發(fā)使用上，不能低門檻一哄而上，那樣就會產(chǎn)生“公地的悲劇”。

另外，現(xiàn)在輿論對國企壟斷存在誤區(qū)，壟斷的定義被泛化了，我們說國企壟斷要看他是行政性壟斷還是自然壟斷。任何市場經(jīng)都會產(chǎn)生壟斷，問題不在于壟斷，而在于消除行政性壟斷。

在國企所在的領(lǐng)域，即使國企退出，民企進(jìn)入也會形成壟斷，因為需要規(guī)模經(jīng)濟(jì)。公共資源如何讓大家公平地占有和使用，而不是靠關(guān)系，這才是關(guān)鍵。

我們說放開市場準(zhǔn)入，要看什么領(lǐng)域，比如石油、煤炭等領(lǐng)域，挖出來就是錢，放開市場準(zhǔn)入只能是放開給少數(shù)資本，讓財富更快的集中到少數(shù)人手中，相比集中到國有企業(yè)后果更為嚴(yán)重，集中到國有企業(yè)還可以通過劃歸社?；鸬刃问綄崿F(xiàn)共享，集中到民營企業(yè)則無法重新收歸國有。

像煤老板的暴富實際上是占了公共資源的光。不少礦山開采權(quán)的轉(zhuǎn)讓價格是不完全的，生態(tài)成本、環(huán)境治理成本未納入其中。礦山屬于國家所有，但礦山一開采完畢，國家所有權(quán)的對象也同時消失了，而留下的大量生態(tài)環(huán)境問題卻由公眾和政府來承擔(dān)。這種狀況需要盡快改變。

當(dāng)然這么說并非指國有企業(yè)改革、破除壟斷沒有必要，而是說改革應(yīng)當(dāng)通過法律的途徑，減少政府行政審批、政府定價、行政管制造成的壟斷和價格的不公，讓市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用。

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