三中全會啟動新一輪土改推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換

2013年11月13日 03:37
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道作者：孫春芳

人參與條評論

11月12日中共十八屆三中全會閉幕，涉及土地改革的議題，會議公報提出：讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。

公報還提出，“要建立公平開放透明的市場規(guī)則，完善主要由市場決定價格的機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。

中國社科院農(nóng)發(fā)所研究員黨國英表示，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，意味著農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式將進(jìn)一步多元化，而賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，目前還不太好斷定是允許農(nóng)地入市，或者只是延續(xù)十七屆三中全會的說法，允許農(nóng)民在集體建設(shè)用地上參與開發(fā)經(jīng)營。

國務(wù)院研究中心的一位專家表示，多年來，對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，官方一直提的都是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營和集體統(tǒng)一經(jīng)營的雙層結(jié)合體制，但實(shí)際上集體統(tǒng)一經(jīng)營已經(jīng)有逐漸渙散的趨勢，而被大量進(jìn)入農(nóng)村的工商業(yè)資本所代替，新型的經(jīng)營體制是否是繼續(xù)擴(kuò)大“公司加農(nóng)戶”的模式，這個還難下定論。

這位專家稱，因?yàn)閺?013年“一號文件”的表述來說，中央對農(nóng)民的經(jīng)營體制，一直是鼓勵多元化的，既要壯大那些龍頭企業(yè)，又鼓勵發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)合作社，同時也不排斥一家一戶的小農(nóng)經(jīng)營。

而從三農(nóng)問題的決策官員的近期言論來看，對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的態(tài)度依然是審慎的。

審慎的土地流轉(zhuǎn)

中農(nóng)辦主任陳錫文不久前在清華大學(xué)的一次演講中表示，農(nóng)業(yè)是最適合家庭經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，這是一個基本規(guī)律。凡是不搞家庭經(jīng)營的地方，不僅現(xiàn)代農(nóng)業(yè)搞不成，連傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)都守不下去。

而國研中心副主任韓俊也表示，由于中國的人口和土地稟賦，決定中國的農(nóng)村經(jīng)營不可能像拉美和澳洲國家一樣搞大農(nóng)場，只能是以家庭經(jīng)營為主。

中國社科院農(nóng)發(fā)所原所長、全國人大農(nóng)委委員張曉山表示，未來的農(nóng)村經(jīng)營體制應(yīng)該是以小農(nóng)經(jīng)營為主加上完善的社會化服務(wù)體系，這樣既能符合中國的土地人口國情，又能使傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)跟大市場、大物流、新型金融銜接起來。

基于此，對于農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，目前各方態(tài)度也是分歧較大，上述國研中心的專家稱，一方面，近期安徽宿州埇橋區(qū)和無錫陽山接連推出土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)開創(chuàng)了一個新的模式。但另一方面，中央在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中又設(shè)置了“用途管制”的規(guī)定，即流轉(zhuǎn)后的土地不能改變用途，例如此次安徽土地信托的項(xiàng)目為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范園，由安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司作為服務(wù)商提供服務(wù)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生基本上是反對政府大張旗鼓地推動土地流轉(zhuǎn)的，其在最近發(fā)表的《土地制度改革六大認(rèn)識誤區(qū)》一文中表示，土地自由流轉(zhuǎn)不會使他們的經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)狀況改善，相反會因工商資本拿走大量土地進(jìn)一步惡化他們的處境。其表示，在日本、中國臺灣和韓國甚至美國的部分州都是立法嚴(yán)禁農(nóng)業(yè)土地公司化商業(yè)化經(jīng)營的。

事實(shí)上，中央關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的兩條規(guī)定——“自愿有償依法”和“用途管制”實(shí)際對工商資本下鄉(xiāng)進(jìn)行非農(nóng)化操作進(jìn)行了限制，但在地方實(shí)際運(yùn)行時這兩條規(guī)定往往被規(guī)避，一些企業(yè)通過流轉(zhuǎn)取得農(nóng)地之后，往往改變了農(nóng)地用途，進(jìn)行商業(yè)開發(fā)；而一些土地的流轉(zhuǎn)過程也不合規(guī)范，往往是企業(yè)跟村集體合謀完成，并未征求農(nóng)民的意見。

在賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利上，上述國務(wù)院研究中心專家表示，應(yīng)該是在確立農(nóng)民的承包地、宅基地、集體建設(shè)用地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，使農(nóng)民更多地分享土地增值的收益，逐步提高農(nóng)地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對于外界預(yù)期的農(nóng)地入市、集體用地和國有土地“同地同價同權(quán)”，短期內(nèi)恐難以實(shí)現(xiàn)。

或重在盤活土地存量

十八屆三中全會公報中提到了要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，不過多位受訪者均表示，5年之前的十七屆三中全會早就明確提出“要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，但5年過去，此事依然沒有多大進(jìn)展，足見其阻力之大。

事實(shí)上，對于農(nóng)業(yè)用地是否入市，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的高層決策者是有顧慮的。中農(nóng)辦陳錫文在前述清華演講時表示，農(nóng)村搞建筑要堅持自有自用原則，而不能放開讓城里人到農(nóng)村買房子，因?yàn)椤叭绻试S以后還可以批農(nóng)村集體建設(shè)用地，那就等于把前后門都打開了，前門批準(zhǔn)農(nóng)村集體建設(shè)用地，后門就又流轉(zhuǎn)出去，那整個建設(shè)用地的總規(guī)模還怎么控制？”

上述國務(wù)院研究中心專家表示，在土地問題上，決策層的主要思路還是要“盤活存量”，盡量少增加新的量。

陳錫文指出，目前非常突出的問題是工業(yè)用地價格太低，很多地方招商引資時低價甚至零地價出讓。陳錫文認(rèn)為過低的工業(yè)用地成本一方面助長了高房價，另一方面，浪費(fèi)土地資源，使得地方、企業(yè)沒有動力進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級、調(diào)整結(jié)構(gòu)。

在嚴(yán)控用地的原則下，此次三中全會提出要讓“城鄉(xiāng)要素平等交換”。此前，重慶、成都曾經(jīng)嘗試過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的綜合改革，并創(chuàng)造出“地票”、“土地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q房”的新型模式，但這些新嘗試最終并沒有得到高層的全面認(rèn)可。究其原因，在于上述模式仍然脫離不了一下范式：通過復(fù)墾農(nóng)民宅基地來增加耕地，用多出來的耕地來換取用地指標(biāo)，有了指標(biāo)，就可以在城郊征地。

前述國務(wù)院研究中心專家表示，未來城鄉(xiāng)要素交換的突破口可能在允許農(nóng)民在集體建設(shè)用地上更多參與經(jīng)營開發(fā)上。

例如11月8日，深圳市實(shí)施的“農(nóng)村集體土地”入市試點(diǎn)，該試點(diǎn)繞過傳統(tǒng)流程，只需繼受單位（即土地的實(shí)際使用方）和國土部門簽訂補(bǔ)償協(xié)議即可實(shí)現(xiàn)土地的轉(zhuǎn)讓。

在土地增值收益分配上，有消息稱，賣地的收益分配方式是70%歸深圳市國土基金，30%歸原村集體經(jīng)濟(jì)組織，村集體經(jīng)濟(jì)組織還可繼續(xù)持有不超過總建筑面積20%的物業(yè)專用于產(chǎn)業(yè)配套。

加大公共資源均衡配置

此次十八屆三中全會公報提出，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。

“公共資源均衡配置”是目前城鎮(zhèn)化工作的薄弱環(huán)節(jié)，張曉山認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化不應(yīng)該是光是地的城鎮(zhèn)化，更應(yīng)該是人的城鎮(zhèn)化，這也符合通過城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需的內(nèi)在要求。而這需要政府在公共服務(wù)均等化上做出更大力度的措施。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年年底，中國的城鎮(zhèn)總?cè)丝?.12億人，占全國總?cè)丝?2.6%。但這其中大約有三分之一的人沒有城鎮(zhèn)戶口。按照公安部的戶籍統(tǒng)計，中國實(shí)際的城鎮(zhèn)化率只有35.2%，有將近2.4億的城鎮(zhèn)人口只是常住城鎮(zhèn)卻沒有城鎮(zhèn)戶籍，這其中大多數(shù)是農(nóng)村人口。

如何讓這部分“偽城鎮(zhèn)化”人口真正融入城市，成為當(dāng)務(wù)之急。

陳錫文認(rèn)為，這方面目前主要有四大問題，一是就業(yè)問題。農(nóng)民工就業(yè)主要是靠民營中小企業(yè)、小微企業(yè)和個體經(jīng)濟(jì)來解決?，F(xiàn)在全社會就業(yè)增量的90%以上是靠民營經(jīng)濟(jì)，所以我們的政策一定要向民營經(jīng)濟(jì)、向中小企業(yè)、小微企業(yè)更多傾斜，對此一定要有清醒的認(rèn)識。

二是住房問題。要把農(nóng)民工轉(zhuǎn)為市民，能住下來是基本條件。在城鎮(zhèn)擁有自有住房的農(nóng)民工只有0.7%。所有農(nóng)民工中繳納住房公積金的人還不到3%。因此解決農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民后的住房問題，缺口相當(dāng)大。

三是社會保障問題。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，全國農(nóng)民工2011年底參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的比重為16.4%，參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的為18.6%，參加工傷保險的為27%，參加失業(yè)保險的為9.4%。以目前農(nóng)民工的參保率和繳費(fèi)水平看，缺口相當(dāng)大。如按照80%的缺口計算，1.6億進(jìn)城農(nóng)民工，每年繳納各項(xiàng)城鎮(zhèn)社會保險的缺口至少在1萬億元以上。

四是隨遷子女的入學(xué)問題。我國現(xiàn)在義務(wù)教育階段的孩子1.5億人，其中2500多萬是城鎮(zhèn)戶籍，1.25億多是農(nóng)業(yè)戶籍人口。去年年底隨農(nóng)民工父母進(jìn)城到城鎮(zhèn)就讀的義務(wù)教育階段的孩子有1260萬。因此，義務(wù)教育資源的城鄉(xiāng)布局要抓緊研究，何況解決了農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育問題，緊接著的就是高中階段教育和考大學(xué)的問題。