農(nóng)村改革遭質(zhì)疑：土地重回大資本手中又要打土豪

2013年11月13日 03:35
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟報道作者：譚翊飛

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十八屆三中全會公報基本重申了過去五年的農(nóng)業(yè)改革主張，但在具體改革政策上的爭議將會繼續(xù)。但當(dāng)下中國農(nóng)業(yè)面臨問題更為尖銳，涉及農(nóng)村一系列基本制度的“第三波”變革。

在國家圖書館保存本庫的地下一層一個書架上，可以找到一本紙張泛黃的小書《走向繁榮的戰(zhàn)略選擇》。這本白底紅藍(lán)條作為封面的小書出版于1991年。今年年初，這本書風(fēng)行一時，因為其中一位作者是李克強，當(dāng)年他還在共青團中央工作。

李克強負(fù)責(zé)寫作第七章“農(nóng)村工業(yè)化”。這也是他碩士論文的主題。上世紀(jì)80年代，在中國的城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突出”。李克強把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稱為介于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代工業(yè)部門之間的新興部門，認(rèn)為國民經(jīng)濟出現(xiàn)了三元結(jié)構(gòu)的新局面。

“新興部門”顯然是過渡時期的產(chǎn)物。到上世紀(jì)90年代，湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平以“農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險”形容“三農(nóng)”問題。2001年中國加入WTO以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進一步衰弱，中國的制造業(yè)被卷入全球經(jīng)濟體系的分工之中，成千上萬的農(nóng)業(yè)勞動力被轉(zhuǎn)移到沿海的工廠打工。

2001年，擔(dān)任福建省省委副書記的習(xí)近平也完成了自己的博士論文，題目為《中國農(nóng)村市場化研究》。相比上世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突出”、上世紀(jì)90年代中后期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重。在他初入仕途之時，就是杜潤生執(zhí)掌的“農(nóng)研室”?？汀５剿┦空撐耐瓿蓵r，中國的農(nóng)業(yè)政策正在發(fā)生激烈的變化，從2004年國家宣布取消農(nóng)業(yè)稅開始，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方針得到貫徹，對農(nóng)業(yè)的政策扶持力度明顯加大。經(jīng)過近十年的休養(yǎng)生息，中國農(nóng)村面貌發(fā)生了根本性的變化。

經(jīng)歷家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和十七屆三中全會推進農(nóng)村改革發(fā)展兩輪改革波段后，中國的農(nóng)業(yè)政策再次面臨變革。此時，兩位中央主要領(lǐng)導(dǎo)都有親身研究農(nóng)村問題的經(jīng)歷，以往并不多見。2013年以來，他們當(dāng)初的著述再次引起熱議，反映了民眾對中國農(nóng)業(yè)未來改革方向的關(guān)注。

土地始終是核心，它關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模、農(nóng)民財產(chǎn)性收入的多寡，并且同時影響城市的發(fā)展。

與十七屆三中全會相比，十八屆三中全會公報雖已將五年前“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的“逐步”二字去掉。但同樣有待修改具體的法律法規(guī)，使改革落到實處。

雖然允許土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是共識，但是規(guī)模經(jīng)營能做多大？什么樣的農(nóng)村經(jīng)營體系才是符合中國實際的？土地流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展速度之間的關(guān)系如何處理？這些問題目前仍然爭論激烈。到底實行一種加速推進城鎮(zhèn)化、促進土地規(guī)模集中的政策，還是穩(wěn)步推進，實行防止農(nóng)民的土地被強制流轉(zhuǎn)的政策呢？無論采取哪種傾向的政策，都可能會承受壓力。

重組農(nóng)業(yè)要素

一幅色彩鮮艷的農(nóng)產(chǎn)品圖片，被箱體內(nèi)的白熾燈照射得十分逼真。這不僅是城市農(nóng)產(chǎn)品消費的新趨勢。它與產(chǎn)地相隔千里，代表著資本、土地、勞動力諸要素的重組趨勢。在這張出現(xiàn)在北京地鐵里的燈箱廣告上，一家快遞公司承諾為消費者在全球采購瓜果蔬菜。

近年來，基于對食品安全的擔(dān)憂，價高質(zhì)優(yōu)的農(nóng)產(chǎn)品開始走俏，推動了產(chǎn)業(yè)界的投資農(nóng)業(yè)的熱潮，一些知名的企業(yè)或企業(yè)家紛紛投身農(nóng)業(yè)，如網(wǎng)易投資養(yǎng)殖業(yè)，聯(lián)想集團成立農(nóng)業(yè)投資事業(yè)部，規(guī)劃其農(nóng)業(yè)投資路線圖等等。

國內(nèi)規(guī)?；Y本和跨國資本進入一直是中央農(nóng)村工作的權(quán)衡關(guān)節(jié)。大資本下鄉(xiāng)必然會帶來農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的變革，通過土地整治、增加對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)投入，一般而言，會帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。

其中機械、種苗、技術(shù)都可以通過市場購買獲得，唯獨土地成為最難獲得的生產(chǎn)要素。于是，土地流轉(zhuǎn)一直成為市場最關(guān)注的焦點，一旦有積極消息傳出，農(nóng)業(yè)類股票應(yīng)聲上漲。

此外，農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)部因素也在推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的變化，不過速度相對較慢。近年來農(nóng)村雇工的成本也大幅上漲，更多的農(nóng)業(yè)人工勞動將會被機械所替代。

在北方糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)機械化服務(wù)團隊跨區(qū)作業(yè)，幫助專業(yè)大戶進行收割。在南方丘陵地帶，小型農(nóng)業(yè)機械也得到較大面積推廣。農(nóng)業(yè)機械化水平的提高會減少農(nóng)民的數(shù)量，推動城鎮(zhèn)化進程。

越來越多的農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進入城市，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。相比往年，這些變化的宏觀背景出現(xiàn)了積極變化。

2012年，中國的適齡勞動人口減少了345萬，就業(yè)壓力大大緩解，從總量上看，城市能容納更多轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)村勞動力。另外，社會保障制度實現(xiàn)了國民全覆蓋，雖然水平仍然較低，但一定程度上，土地不再被看作為農(nóng)民的底線保障。

高端農(nóng)產(chǎn)品的消費熱潮、農(nóng)村雇工成本上升、就業(yè)壓力減輕和全國范圍內(nèi)的社保網(wǎng)的建立，這是近五年來中國經(jīng)濟領(lǐng)域出現(xiàn)的新變化，這些變化也必定會引起對農(nóng)業(yè)政策和中國經(jīng)濟的重新思考，并推動政策層的變革。

規(guī)模的限度？

基于上述的種種變化，在主張改革的人士看來，一場不可阻擋的新農(nóng)業(yè)革命正在發(fā)生，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟正在被打破，而以增加資本和技術(shù)投入為核心、具有一定規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)正在形成。

一些地方政府似乎也正在這樣做，積極推動土地向規(guī)模化經(jīng)營集中，更有甚者提出要消除小農(nóng)經(jīng)濟。他們認(rèn)為，小農(nóng)經(jīng)濟已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)下中國發(fā)展的需要，通過規(guī)模經(jīng)營可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，減少農(nóng)民并富裕農(nóng)民。

但是規(guī)模經(jīng)營所要面對的首要問題就是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。按照《土地承包經(jīng)營法》的規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股、出租五種方式。十七屆三中全會的文件也重申了這幾種土地流轉(zhuǎn)方式。對于外來資本來說，要投資農(nóng)業(yè)，只有通過租賃的方式實現(xiàn)，而租賃合同受到合同法的約束，最長期限為20年。

對于承租者來說，為了獲得穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期，他們顯然希望獲得更穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)，最好能夠允許購買土地。

現(xiàn)實中，不少地區(qū)在進行土地集中整治。整治之后，原有的土地邊界便消失了，農(nóng)戶收回原有土地幾乎不可能。土地成為了農(nóng)戶手中的一個數(shù)字記錄。這種以平整土地的方式進行的規(guī)模經(jīng)營，土地流轉(zhuǎn)的性質(zhì)顯然會發(fā)生改變。

土地整治一般需要大量資金投入。對于大資本下鄉(xiāng)，學(xué)界存在嚴(yán)重的分歧。溫家寶離任前在《求是》雜志上發(fā)表了一篇闡述中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展道路的文章，文章表達(dá)了鮮明的觀點：“國家鼓勵工商企業(yè)為農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，不提倡工商企業(yè)大面積、長時間直接租種農(nóng)戶的土地。”

反對的理由可能還來自意識形態(tài)。土地重新回到大資本手中——這比歷史上靠自我積累而形成的地主規(guī)模大得多。一些老同志擔(dān)心，“未來，中國會不會再來一次打土豪、分田地的運動？”

這樣的擔(dān)心并非沒有道理。在一些地區(qū)，大資本在政府的幫助下獲得了大片土地，但是最后大片土地又不得不層層轉(zhuǎn)包，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率并沒有和規(guī)模同步提高。

有些地區(qū)農(nóng)民變成了雇農(nóng)。一位參與農(nóng)業(yè)政策決策層的領(lǐng)導(dǎo)對此現(xiàn)象極為警惕，他以自己下鄉(xiāng)插隊的經(jīng)歷作為參考，認(rèn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一定是以家庭經(jīng)營為主體，雇農(nóng)糊弄雇主就如大鍋飯時代的農(nóng)村一樣。

此外，土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)還會帶來農(nóng)村基層組織形式的變革，過去將農(nóng)民束縛在土地上，進行集體管理的方式很可能并不適應(yīng)。

反對者還認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利潤主要是受氣象災(zāi)害、市場波動的影響，規(guī)模經(jīng)營很難解決這些問題。

政策層采取了折中的辦法——允許規(guī)模經(jīng)營，但是要求適度。并且，土地流轉(zhuǎn)要堅持農(nóng)民依法、自愿和有償?shù)脑瓌t。一些學(xué)者研究土地規(guī)模經(jīng)營的適度規(guī)模到底是多大，但是中國的地理環(huán)境千差萬別，很難形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

宅基地入市沖動

每到重要會議召開時，關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地直接上市的話題就會成為熱點。與前一屆三中全會相比，對“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，十八屆三中全會將“逐步”二字刪除，這足以影響市場預(yù)期。

在目前的法律許可的范圍，農(nóng)民的宅基地既不能抵押，也不能出售給本村以外的人。但是，以長期租賃形式的變相買賣已遍布全國，他們期待有朝一日，這些房屋能夠和城市的普通商品房一樣同權(quán)同價。

這是一股巨大的說服力量。他們的理由十分充足：農(nóng)民需要獲得自己的財產(chǎn)性收入，需要通過房屋抵押獲得發(fā)展資金。政府不應(yīng)當(dāng)壟斷土地一級市場，應(yīng)當(dāng)允許集體建設(shè)用地直接上市。

但是反對的力量同樣強大。最直接的力量來自地方政府，政府掌控了所有農(nóng)地變?yōu)閲型恋氐那?，通過壟斷這個市場，賺取土地差價。2012年，政府的土地出讓金收入高達(dá)2.69萬億元。如果農(nóng)村建設(shè)用地可以直接上市交易，那么地方政府賺取土地差價的機會大大減少。

在2006年和2008年，對于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)曾分別開了兩個口子。

第一個口子是國土部進行試點的增減掛鉤政策。這項政策本意無可厚非，即緩解城市建設(shè)用地指標(biāo)緊張，盤活閑置的農(nóng)村建設(shè)用地。于是，在18億畝耕地紅線的壓力下，由政府主導(dǎo)了一場宅基地置換城市建設(shè)用地指標(biāo)的運動。

對于具有閑置宅基地的農(nóng)民來說，因為本來買賣的范圍只限于本村，幾乎沒有市場，也就沒有市場價格。而通過增減掛鉤和城市的建設(shè)用地指標(biāo)建立了一個聯(lián)動的管道，宅基地便可以增值。

在這一政策中，政府是主控力量：決定哪里和哪里進行掛鉤、掛鉤的面積、土地的價格等等。一些地區(qū)嘗試建立交易市場，由供需雙方自主進行交易，但市場規(guī)模不大，在全國也不普遍。

增減掛鉤出現(xiàn)的最嚴(yán)重的問題是，地方政府片面追求建設(shè)用地指標(biāo)，不顧農(nóng)民利益，“趕農(nóng)民上樓”。為此，中央專門下發(fā)文件，禁止“趕農(nóng)民上樓”，但文件難擋巨大的利益誘惑。一些學(xué)者提出了反對的意見，機械地追求占補平衡并不一定是好事，政府本來就應(yīng)當(dāng)順應(yīng)趨勢，適當(dāng)增加城市建設(shè)用地指標(biāo)。

另外一個口子出現(xiàn)在十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中。按照法律規(guī)定，中國農(nóng)村的建設(shè)用地分為三種：宅基地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。上述文件允許在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，農(nóng)民可以依法通過多種方式參與經(jīng)營，但不準(zhǔn)用于房地產(chǎn)開發(fā)。這種方式讓集體建設(shè)用地部分功能復(fù)活。

早在2005年，廣東省也曾制定地方法規(guī)，允許集體建設(shè)用地在一定條件下流轉(zhuǎn)。這類試點在全國較為普遍。

十八屆三中全會的公報稱，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，這些政策都意味著農(nóng)村建設(shè)用地的口子進一步打開，但也不可能一蹴而就。

村社制度革命

農(nóng)地流轉(zhuǎn)，或農(nóng)村建設(shè)用地直接上市，其面臨共同的根本障礙：權(quán)屬確定。按照一般的道理，應(yīng)當(dāng)是先確權(quán)，再流轉(zhuǎn)。但在現(xiàn)實中，土地權(quán)屬還處于模糊的狀態(tài)，土地流轉(zhuǎn)就轟轟烈烈地展開。

土地確權(quán)看似事小，其實問題非常復(fù)雜。自安徽小崗村帶頭打破集體所有制，實行分田到戶后，集體所有制下的均分土地的制度并沒有被徹底打破，全國大多數(shù)地區(qū)在分田到戶之后仍然維持“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”的政策，根據(jù)各戶勞動力、人口的多寡，對土地進行調(diào)整，以保證村莊內(nèi)部土地資源的平均分配。

這套平均分配的體系使得土地的財產(chǎn)權(quán)利永遠(yuǎn)處于變動的狀態(tài)，其變動的依據(jù)是人口的增加和減少。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利和村社成員身份權(quán)緊密結(jié)合，互為依托。

上世紀(jì)80年代，中央連發(fā)五個一號文件，最初確定土地承包經(jīng)營權(quán)15年不變，1993年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見》指出承包期再延長為30年，但是并沒有否定要進行調(diào)整，允許“大穩(wěn)定、小調(diào)整” 。

變化出現(xiàn)在1997年。中央發(fā)出的《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》再次重申延長30年不變，而且還提倡在承包期內(nèi)實行“增人不增地，減人不減地”的辦法。

“增人不增地，減人不減地”的做法早在上世紀(jì)80年代貴州梅潭試驗區(qū)施行過。這意味著，農(nóng)村集體土地權(quán)屬會固化，不隨人口的增減而發(fā)生變化，一部分人雖然出生在農(nóng)村，擁有農(nóng)業(yè)戶口，但一出生可能就沒有土地。這同樣引起了紛爭，包括意識形態(tài)上的爭論。一些人認(rèn)為這是變相的私有化，會導(dǎo)致社會不公。

這一政策自1997年以后一直得到強調(diào)，可是從未落實為法律條文，因此至今這僅僅是部分農(nóng)村地區(qū)的做法，許多農(nóng)村仍然在繼續(xù)不斷地調(diào)整土地。

與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)類似，農(nóng)民的宅基地也面臨類似的困境。農(nóng)民的宅基地依申請而取得，而申請的前提條件則是該村集體的成員。正因為此，宅基地的財產(chǎn)權(quán)利是因為身份權(quán)而取得的，對于宅基地轉(zhuǎn)讓、出售均進行了限制。

土地確權(quán)的難點在于，將財產(chǎn)權(quán)和身份權(quán)分離，并且將財產(chǎn)權(quán)固定。這是對土地承包經(jīng)營制度——這一農(nóng)村基本經(jīng)營制度——的顛覆性變化。

2011年5月，國土資源部、財政部和農(nóng)業(yè)部共同發(fā)布了《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求“力爭到2012年底把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織” 。

幾個月后，上述三個部門和中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一同再次發(fā)布關(guān)于土地確權(quán)的文件，明確了這次登記發(fā)證的范圍包括農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)等，使用權(quán)又包括宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等。

據(jù)國土部公布的信息，截至2012年5月底，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)證發(fā)證率達(dá)到73%，集體建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)證率達(dá)到84%，宅基地發(fā)證率達(dá)到80%。

但至今，這項工作“基本完成”，但2013年3月，全國加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的文件要求各地上報2013年集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作計劃。

可是，即使土地確權(quán)如期完成，成員權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的剝離就完成了嗎？

農(nóng)民變市民？

土地流轉(zhuǎn)加快、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、村社體制破除，意味著更多的農(nóng)民要繼續(xù)轉(zhuǎn)移到城市。十八屆三中全會重申“公共資源均衡配置”概念，對這一群體的社會保障如何轉(zhuǎn)換，是當(dāng)下的緊要問題。

重慶等地曾提出“以土地?fù)Q社保，以宅基地?fù)Q城市房屋”的政策，但是這一政策遭到中央農(nóng)辦領(lǐng)導(dǎo)的堅決反對，因為社保屬于國家提供的公共服務(wù)的范疇，而土地屬于村集體所有，兩者不應(yīng)也不能掛鉤。

于是，在成都則提出了“穿著風(fēng)衣”進城的說法，農(nóng)民仍然保留其在農(nóng)村的一切權(quán)利，自主決定其處置，政府并不強迫其交回宅基地、承包經(jīng)營權(quán)和其他財產(chǎn)權(quán)利。

2011年12月，溫家寶在中央農(nóng)村工作會議的講話中也專門強調(diào)了對農(nóng)民進城的政策，“土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪。在任何情況下都要尊重和保護農(nóng)民以土地為核心的財產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)讓他們帶著這些權(quán)利進城，也可以按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，由他們自主流轉(zhuǎn)或處置這些權(quán)利?！?/p>

長期以來，中國的城市化進程落后于工業(yè)化，農(nóng)民進城以后，僅僅是作為工廠里的一個生產(chǎn)單位來看待，社會保障和福利嚴(yán)重欠缺。近年雖然社保繳費較為普遍，但因為不能異地轉(zhuǎn)移，對于流動的農(nóng)民工而言，形同虛設(shè)。同時，近年來房價高企，以農(nóng)民工的收入水平，不可能在城市安家定居。由此導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會問題。

農(nóng)民能否在城市享受到同樣的社會保障，還關(guān)系到中國的制造業(yè)能否形成一批穩(wěn)定的、技術(shù)熟練的產(chǎn)業(yè)工人。這對中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級同樣重要。

近年來，農(nóng)村已經(jīng)覆蓋的三項保障制度——新農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險和農(nóng)村低保救濟制度。但保障水平相比于城市，仍處于較低的水平。而且，至今并沒有建立起城鄉(xiāng)社保體系的轉(zhuǎn)換機制。

由此可見，“第三波”農(nóng)村變革將起于土地價值的重新分配，而最終能否實現(xiàn)推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的目標(biāo)，配套機制體制建設(shè)已不可忽視。