三中全會文件起草專家詳解“決定”誕生過程

2013年11月12日 08:06
來源：新華網(wǎng)

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導(dǎo)讀：根據(jù)此前公布的議程，十八屆三中全會將于今天閉幕，中國未來十年改革路線圖即將揭曉?；仡櫼酝鶜v次三中全會，一般都會審議通過一份“決定”。這份被稱為指導(dǎo)中國發(fā)展的“綱領(lǐng)性文件”，是如何出爐的呢？曾親歷三中全會文件起草的專家詳解“決定”誕生過程。

起草小組如何組成？

中央領(lǐng)導(dǎo)掛帥兼顧地方負(fù)責(zé)人

位于北京西郊的玉泉山，自金代就是“燕京八景”之一。經(jīng)濟(jì)學(xué)家高尚全對這里并不陌生。他參加過三次三中全會決議關(guān)于改革決定的起草工作，都是在這里進(jìn)行的。

從新華社披露的內(nèi)容看，每次三中全會決定文件都經(jīng)歷了復(fù)雜的起草過程，一般用時半年。而第一步，就是成立起草小組。小組通常在全會召開當(dāng)年的春天成立，在中央政治局常委會直接領(lǐng)導(dǎo)下工作。

起草小組的負(fù)責(zé)人通常由黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人“掛帥”。

高尚全告訴北京青年報記者，十六屆三中全會的起草組是2003年4月18日成立的。當(dāng)時正是防治“非典”最緊張的時刻，組長是時任國務(wù)院總理溫家寶，副組長是國務(wù)院副總理曾培炎。溫家寶曾擔(dān)任過多次全會文件起草組組長，1994年時任中央書記處書記的他，就曾負(fù)責(zé)起草小組的工作。

起草小組的成員通常由來自各部門和地方經(jīng)驗(yàn)豐富的領(lǐng)導(dǎo)干部組成，也會根據(jù)每次全會的主題吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者。

以十四屆三中全會決議文件的起草成員為例。時任國務(wù)院研究室副主任王夢奎回憶，小組成員共25人，包括國務(wù)院副秘書長何椿霖、中宣部副部長鄭必堅(jiān)、財政部副部長項(xiàng)懷誠、上海市副市長徐匡迪等人。

“據(jù)我所知，地方領(lǐng)導(dǎo)同志參加中央全會重要決定的起草，這是第一次。此后，黨的全國代表大會的報告和許多次中央全會決定的起草，都有地方領(lǐng)導(dǎo)同志參加?！?王夢奎說。

十四屆三中全會聚焦社會主義市場經(jīng)濟(jì)，因此小組成員中有人民銀行金融研究所名譽(yù)所長趙海寬、中國社會科學(xué)院財貿(mào)所所長張卓元等專家。

而十七屆三中全會的主題是農(nóng)業(yè)，所以起草組成員有來自黨中央、國務(wù)院有關(guān)部門、安徽和吉林兩個農(nóng)業(yè)大省的負(fù)責(zé)同志，以及長期研究農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的專家學(xué)者。

起草工作怎么展開？

分解任務(wù)難點(diǎn)反復(fù)討論

起草小組成立后，通常會初步確定文件的框架，包括分成幾部分、每一部分大致有多少條。大框架打好后，實(shí)行“任務(wù)分解”，把小組再分成若干“小小組”，由每個“小小組”負(fù)責(zé)某個部分具體內(nèi)容的擬訂。

以十四屆三中全會決定文件起草為例。王夢奎曾撰文稱，初步定的框架是分為十大部分、53條，后來歸納合并為50條。高尚全說，他當(dāng)時和國家計委研究室副主任鄭新立以及張卓元教授組成一個“小小組”，負(fù)責(zé)“培育和發(fā)展市場體系”這一部分內(nèi)容。

作為“綱領(lǐng)性”文件，全會的決議會對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生舉足輕重的影響。每一句措辭、每一個觀點(diǎn)的闡述都經(jīng)過深思熟慮。當(dāng)遇到各方有不同意見時，往往要經(jīng)過反復(fù)討論才能達(dá)成一致。

讓高尚全印象最深刻的，是“勞動力市場”寫入十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》的過程。

上世紀(jì)90年代，改革開放已經(jīng)進(jìn)行了十余年，在黨的正式文件中，出現(xiàn)的仍然是“勞務(wù)市場”和“勞動就業(yè)市場”。當(dāng)時有種看法是：勞動力怎么能進(jìn)入市場呢？勞動力進(jìn)入市場會影響工人階級的主人翁地位。而高尚全和其他一些人主張，勞動力市場是生產(chǎn)要素市場不可缺少的組成部分。

在一次中央政治局常委會就決議文件的討論會上，高尚全獲邀列席。為了爭取到高層的支持，高尚全鼓足勇氣發(fā)了言，一口氣說了五條理由，說明確立勞動力市場對于建立市場經(jīng)濟(jì)的重要性。當(dāng)時會上沒有對此進(jìn)行繼續(xù)討論，時任中共中央總書記江澤民只說了一句：提出勞動力市場，社會上能不能接受？

高尚全告訴北青報記者，發(fā)言后的第二天，他去找了主持起草小組工作的溫家寶。“我有點(diǎn)內(nèi)疚，我說自己昨天不該在常委會上發(fā)言。但是我當(dāng)時有個沖動，如果不發(fā)言，勞動力市場的概念可能就出不來了?！备呱腥浀茫瑴丶覍毣卮鹫f：“我贊成你的意見，但能不能上中央文件我也沒有把握?！?/p>

后來，溫家寶把高尚全關(guān)于勞動力市場的材料報送給江澤民，江澤民又批轉(zhuǎn)給各中央常委?！皠趧恿κ袌觥弊罱K寫入了決議。

高層領(lǐng)導(dǎo)如何參與其中？

提出總體思路赴各地進(jìn)行調(diào)研

三中全會決定文件的起草是在中央政治局常委會直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。通常，在每次決定起草前，中共中央總書記都會對決定的總體思路、基本框架、重點(diǎn)要點(diǎn)等作出指示。在起草過程中，也會多次根據(jù)文件的進(jìn)展，提出指導(dǎo)性意見。

高尚全記得，在參加1984年十二屆三中全會決議起草時，當(dāng)時社會上仍有不少人認(rèn)為“計劃經(jīng)濟(jì)”和“商品經(jīng)濟(jì)”是對立的。曾參加十二大報告起草的一位部門負(fù)責(zé)人在給有關(guān)部門的信中說，“絕不能把我們的經(jīng)濟(jì)概括成商品經(jīng)濟(jì)”。因此，在起草過程中，把“商品經(jīng)濟(jì)”寫入文件遇到很大阻力，最初的提綱仍是“計劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”。

據(jù)張卓元教授主編的《新中國經(jīng)濟(jì)學(xué)史綱（1949-2011）》記載，時任中共中央總書記胡耀邦看到這個提綱后很不滿意，因此重新調(diào)整了文件起草班子。中央在反復(fù)征求各方意見后，把“有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”寫入決定。鄧小平在評價這次會議文件的時候說，“這次經(jīng)濟(jì)體制改革的文件好……有些是我們老祖宗沒有說過的話，有些新話?！?/p>

在三中全會召開前，中央領(lǐng)導(dǎo)人赴全國各地進(jìn)行調(diào)研，也逐漸成為一項(xiàng)慣例。

十六屆三中全會文件起草前，胡錦濤分別在北京、廣東、四川、天津、湖南、江西等地調(diào)研。吳邦國、溫家寶、賈慶林、曾慶紅、黃菊、吳官正、李長春、羅干等中央政治局其他常委，也分赴全國各地，進(jìn)行調(diào)查研究，對文件的形成作出貢獻(xiàn)。

十七屆三中全會前，胡錦濤到河南、安徽等地考察，并前往滁州市鳳陽縣小崗村，考察農(nóng)村改革發(fā)展情況。隨后的三中全會通過了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。

本屆三中全會的主題是“全面深化改革”。據(jù)北青報記者統(tǒng)計，自十八大以來，習(xí)近平、李克強(qiáng)進(jìn)行了17次離京調(diào)研，其中16次都提到“改革”。

起草文件如何“集思廣益？

51次座談會3000人參與討論

在文件起草過程中，起草小組并非“閉門造車”。

據(jù)新華社報道，在十七屆三中全會決定起草過程中，起草組分成7個調(diào)研組，分赴12個省區(qū)走村入戶實(shí)地調(diào)研。調(diào)研期間，共召開51次座談會，聽取了860位領(lǐng)導(dǎo)干部、專家學(xué)者和基層群眾的意見和建議。

在進(jìn)行數(shù)十次修改后，起草組先要把基本成稿的文件提交中央政治局常委會審議。根據(jù)常委會討論意見修改后，再提交中央政治局審議。

文件在中央政治局討論意見上作出修改后，就形成了征求意見稿，會下發(fā)到全國各省、自治區(qū)、直轄市以及中央和國務(wù)院各部門、軍隊(duì)各大單位征求意見。

據(jù)王夢奎記錄，十四屆三中全會決議的征求意見稿，總共收到138份報告和修改意見，包括30個省（自治區(qū)、直轄市）、92個部門和16位老同志的。這些報告和修改意見，都轉(zhuǎn)到文件起草組認(rèn)真閱讀和研究。

而十七屆三中全會決議的征求意見稿，在向各民主黨派中央、全國工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士征求意見時，共有3000多人參加討論，起草組共收到各方面意見建議2193條。

座談會，是文件起草過程中另外一個吸收各方智慧的途徑。

以十六屆三中全會決定為例。當(dāng)年8月決定征求意見稿下發(fā)后不久，時任中共中央總書記胡錦濤就主持召開了黨外人士座談會。幾天之后，溫家寶總理在國務(wù)院召開了經(jīng)濟(jì)專家座談會。與此同時，起草小組還邀請專家、學(xué)者、企業(yè)負(fù)責(zé)人舉行了10多場座談會。

此外，一些部委、研究機(jī)構(gòu)還會按照中央要求進(jìn)行專題調(diào)研，為決策提供參考意見。

例如十六屆三中全會文件起草過程中，20多個部委圍繞產(chǎn)權(quán)制度、國有資產(chǎn)管理監(jiān)督、農(nóng)村土地制度、社會信用體系等問題，展開了歷時兩個月的專題調(diào)研，形成了一批極具參考價值的專題報告。

起草文件如何修改？

數(shù)十次修改全會閉幕當(dāng)天仍會修改

根據(jù)公開披露的報道，三中全會決議文件通常要經(jīng)過數(shù)十次修改，大到文件框架，小至遣詞用字。以十七屆三中全會決議文件起草為例，起草小組在6個多月時間里共召開過9次全體會議、30次工作班子會議，正式修改41稿。

每次三中全會的決議文件都經(jīng)過字斟句酌，不但在會前反復(fù)修改，在開會期間還會根據(jù)各方意見，甚至在全會閉幕當(dāng)天還在做最后修改。

2003年，十六屆三中全會在10月11日到14日期間舉行。全會安排了3個半天，對決定討論稿進(jìn)行討論。10月11日晚，胡錦濤主持召開中央政治局常委會會議，起草組根據(jù)修改意見，連夜對決定稿作了24處修改。12日晚和13日下午，起草組連續(xù)召開全體會議，對討論稿作進(jìn)一步修改。14日上午，根據(jù)當(dāng)天上午全會討論情況，起草組對討論稿又進(jìn)行了一次修改。

高尚全告訴北青報記者，會上提出的意見涉及糧食生產(chǎn)、扶貧開發(fā)、安全生產(chǎn)、科技教育等多個方面，不過一般來說沒有“顛覆性”意見。

內(nèi)存

決議文件什么特點(diǎn)？

長度一萬余字文字簡練易懂

如果不算今天將閉幕的十八屆三中全會，從十一屆三中全會以來的七次三中全會，共產(chǎn)生了5個決議文件。北青報記者發(fā)現(xiàn)，這些文件的字?jǐn)?shù)在1.2萬到1.6萬字之間，通常采取分為幾大章、每部分下再設(shè)若干條的框架。

王夢奎曾介紹說，這樣的構(gòu)架便于剪除枝蔓，勾畫出一個比較清晰的輪廓，也有利于避免起承轉(zhuǎn)合所難以避免的虛話，突出每一條的“干貨”。

文字簡練是歷次決議文件的一大特點(diǎn)。溫家寶曾表示，起草決議文件要突出重點(diǎn)，不要面面俱到。文字要精練，用平實(shí)的語言，讓普通黨員和群眾看得懂。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家常修澤對此深有體會。2003年，在國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院工作的他接到要求，為十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》起草工作提供有關(guān)產(chǎn)權(quán)問題的基礎(chǔ)性研究報告。他提出，在產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)成中，應(yīng)包括產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)配置、產(chǎn)權(quán)交易和產(chǎn)權(quán)保護(hù)四個制度支柱。報告上交后，起草組有關(guān)負(fù)責(zé)人專門約見了常修澤。

常修澤告訴北青報記者，最終形成的決議吸納了他的意見，不過在文字表述上，產(chǎn)權(quán)界定變?yōu)椤皻w屬清晰”，產(chǎn)權(quán)配置變?yōu)椤皺?quán)責(zé)明確”，產(chǎn)權(quán)保護(hù)變?yōu)椤氨Ｗo(hù)嚴(yán)格”，產(chǎn)權(quán)交易變?yōu)椤傲鬓D(zhuǎn)順暢”。

“這樣的表述更容易讓普通人理解?！背Ｐ逎烧f。本版文/本報記者劉一

資料

那些年產(chǎn)生的三中全會“決定”

1984年十二屆三中全會《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》。分為十章，約1.6萬字。

1993年十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。分為十章50條，約1.6萬字。

1998年十五屆三中全會《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》。分為十章，約1.3萬字。

2003年十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。分為十二章42條，約1.2萬字。

2008年十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。分為六章，約1.5萬字。

制圖/沙楠