楊遴杰：集體土地流轉(zhuǎn)“同權(quán)”是關(guān)鍵

2013年11月11日 04:19
來源：京華時報 作者：孫雪梅

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▲長期以來，我國城市化進程中土地收益分配問題一直未得到解決。圖/CFP

近年來，土地矛盾頻發(fā)，土地制度改革雖被提及多年但至今仍無定論。為什么要改革？現(xiàn)在土地制度存在什么問題？專家預判的改革方向是什么？京華時報記者對話浙江大學、浙江省公共政策研究院研究員楊遴杰作出解讀。楊遴杰表示，土地制度改革中交易主體全面放開的可能性仍不大。

□現(xiàn)存問題

土現(xiàn)地利益分配不均

京華時報：目前，社會對土地制度改革期望很高，主要是因為目前土地制度存在很大問題，能否簡單概括存在的問題？

楊遴杰：如果從民眾的感受來談，當前土地制度存在的最大問題一定是城市化進程中土地收益分配的問題，直觀感受就是頻繁出現(xiàn)的征地拆遷引發(fā)的各類事件。

實際上，政府與民眾在土地收益分配上的不公平來自于我國土地產(chǎn)權(quán)制度的設計存在缺陷，比如集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)的不平等，導致集體土地必須經(jīng)過征收才能進入城市化過程，農(nóng)民只能得到強制征收下的補償，而不是自發(fā)入市時的市場對價；比如城市存量土地能否按照規(guī)劃由原使用者自行開發(fā)，法律上語焉不詳，而現(xiàn)實中地方政府憑借掌握的規(guī)劃權(quán)和自己賦予的實施權(quán)，以舊城改造名義行強行拆遷收回土地使用權(quán)之實等問題。

京華時報：目前法律上對土地利益分配有界定嗎？

楊遴杰：總結(jié)來看，土地權(quán)利體系尤其是各類權(quán)利的內(nèi)涵界定不清楚，導致政府在這個過程中有太大的自由裁量權(quán)。

2007年出臺的《物權(quán)法》在界定土地產(chǎn)權(quán)上基本沿襲已有的其他法律法規(guī)的內(nèi)容，并沒有建立一個概念、框架、內(nèi)涵都非常完整的新土地產(chǎn)權(quán)體系?；敬蠓ǖ娜笔Щ蛘邿o為，使得《土地管理法》成為最主要的管理依據(jù)，就像沒有模具來做碗，完全靠工匠的理解，換一個工匠就一個造型。

□改革時機

集體土地流轉(zhuǎn)“同權(quán)”是關(guān)鍵

京華時報：去年11月28日，國務院通過土地管理法修正案（草案），對農(nóng)民集體所有土地征收補償制度作了修改，修改內(nèi)容為提高補償標準。但至今沒有公布新的標準，您認為是為什么？

楊遴杰：土地征收補償制度的修改雖然已經(jīng)統(tǒng)一在“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”的大思路內(nèi)，但是它歷來有兩個方向的思路，一個不改變當前框架，不斷提高征地補償標準；另一個是縮小征地范圍，農(nóng)民作為土地供應主體將土地入市交易。這兩者都能提高農(nóng)民土地收益的分配比例，但是前者中農(nóng)民是被動的，加上地方政府可能變相克扣或者不執(zhí)行，問題依然嚴重；后者讓農(nóng)民成為土地收益分配的主動方，收益更有保障。

改革方案沒出臺，更大的可能是政府換屆后主要領(lǐng)導對征地制度改革的思路發(fā)生變化。可能改革的思路轉(zhuǎn)到農(nóng)民土地直接入市上。

京華時報：全國多個地方開始試點土地流轉(zhuǎn)，您如何評價這些試點？

楊遴杰：集體土地流轉(zhuǎn)或者說更受關(guān)注的集體建設用地的流轉(zhuǎn)，在很多地方都有過試點。總體上依據(jù)“城郊實體流轉(zhuǎn)，遠郊權(quán)利流轉(zhuǎn)”的基本套路推進。最近深圳的“城市更新”牽涉到的城中村改造，關(guān)注的是城市郊區(qū)的農(nóng)民建設用地如何流轉(zhuǎn)使用，而且從限定不得用于商品住房，到可依照規(guī)劃由原集體經(jīng)濟組織自行改造，但是還需要集體補交地價，土地轉(zhuǎn)為國有，集體繼續(xù)保留使用權(quán)，改革的方向是明顯的，只是囿于法律的限制，集體建設用地仍然不能直接入市。

遠郊的集體建設用地往往難以得到直接利用，國土資源部最早的“增減掛鉤”政策實質(zhì)上是把農(nóng)轉(zhuǎn)用的權(quán)利從遠郊轉(zhuǎn)移到城市邊緣使用，只是通過政府項目的方式掩蓋了權(quán)利轉(zhuǎn)移的過程。重慶與成都的地票交易方式，由于制度設計的原因，并沒有在這個完全由政策創(chuàng)造出的市場里設計好地票使用范圍，從而導致需求的混亂，最終并沒有形成一個比較完整的市場來。

集體建設用地的流轉(zhuǎn)，第一是能否同權(quán)，集體土地不需要轉(zhuǎn)為國有也可以進入城市化過程；第二是能否用于商品住宅。當然，后一點實際也是一個同權(quán)的概念。

□改革方向

交易主體不會全面放開

京華時報：如果集體土地流轉(zhuǎn)方面出臺新政，交易主體會發(fā)生改變嗎？農(nóng)民或村集體能成為集體建設用地的交易主體嗎？

楊遴杰：新政出臺之前，無從判斷是否會發(fā)生交易主體的改變。不過我估計，即使出臺，交易主體也不會全面放開。如新政涉及到交易主體改變事項，也就是國有土地同權(quán)問題，還存在一步到位和慢步走的區(qū)別。

如確定集體建設用地在經(jīng)營性用途上完全放開，包括商品住宅也可建，就是一步到位的改法。

另外還需要注意的一點是，存量集體建設用地放開的同時，城市周邊農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城市建設用地的方式，是采用現(xiàn)在的政府征收，還是政府給予農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設用地的權(quán)利給集體，集體把它轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設用地后再流轉(zhuǎn)或者自己使用。

小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正或難成行

京華時報：如果土地制度發(fā)生改變，小產(chǎn)權(quán)房是否可以借機轉(zhuǎn)正，或者通過一些措施合法化？

楊遴杰：和前一個問題一樣，小產(chǎn)權(quán)房是否能轉(zhuǎn)正，完全看政策如何確定。但是由于地方債務與土地市場密切相關(guān)，在沒有找到妥善解決地方債務的辦法前，估計很難大面積放開小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正，更不用談小產(chǎn)權(quán)房建設問題。

小產(chǎn)權(quán)房還存在兩種差別，是在存量的集體建設用地上建的話，無關(guān)用途管制與耕地保護，以集體建設用地流轉(zhuǎn)改革為名即可解決理論與現(xiàn)實的問題，處理起來相對容易。但是農(nóng)民和集體在農(nóng)用地上建的小產(chǎn)權(quán)房，哪一種改革方案也不能允許他們突破規(guī)劃隨意改變用途，所以它的轉(zhuǎn)正基本不存在可能。而且我國規(guī)劃管控能力不強，如果這種都可以轉(zhuǎn)正，會有更多效仿行為，未來的耕地保護局面會一發(fā)不可收拾。

破解高房價需多管齊下

京華時報：如果出臺土地新政，能破目前的高房價局面嗎？或者讓房價上漲減緩？如果改革農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度，能入市的土地增多，是否也解決了地方政府的用地指標問題？

楊遴杰：目前仍無出臺新政的消息，難以回答這個問題。但如果規(guī)劃圈內(nèi)的集體土地可以自行入市交易，肯定可以緩解房價上漲的局面，多方供應總會稍微改善這種局面。但控制房價上漲一要嚴控貨幣，二要增加供應。當前房價上漲是結(jié)構(gòu)性的，集中在一二線城市，受規(guī)劃控制供地總規(guī)模有限，但政府還可以在每年的工地規(guī)模里多分配些給住宅，少搞些用地效率低的工業(yè)項目。

地方政府的用地指標主要是每年的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標，是國家批準的地方可以把多少農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的權(quán)力。集體土地流轉(zhuǎn)也不會是讓所有的集體土地都可以流轉(zhuǎn)，城市規(guī)劃圈內(nèi)的集體土地放開流轉(zhuǎn)，只是從以前的被政府征收轉(zhuǎn)為由集體或農(nóng)民來流轉(zhuǎn)，主體發(fā)生變化，而實際的數(shù)量不會變化。

□改革建議

改集體土地入市

京華時報：目前新的土地制度改革方案還無消息。在現(xiàn)有的土地制度下，您有何改革建議？

楊遴杰：逐步放開集體土地入市的限制，真正做到同地同權(quán)同價。尤其是盡快找到解決地方債務問題的方案，解決集體土地入市的障礙。

京華時報：如果集體土地入市限制放開，意味著政府征地范圍縮小，政府土地收入必然減少，如何彌補這部分財政收入？

楊遴杰：政府直接的土地收入會減少，但土地市場還存在，交易行為還在發(fā)生，稅收可以彌補一部分，另外自身承擔的事務和支出的費用也減少。如果土地交易活躍，稅收減少的幅度并不會太大。但是做不到以上的改革，貿(mào)然征收房產(chǎn)稅，僅僅為了彌補政府財政缺口，則會動搖社會對政府的信任基礎(chǔ)。

京華時報：您認為目前改革的最大難點是什么？如何破解？

楊遴杰：改革最大的難點是地方政府在當前的土地制度框架內(nèi)找到了最有利于自己的土地利用策略，也確實通過土地獲得大量的財政能力，更大的問題是近四五年來地方政府通過土地融資規(guī)模過大，大的土地制度改革會使得政府抵押的大量土地估值急降，產(chǎn)生金融風險，使得新的改革措施投鼠忌器，無法展開。破解的辦法也有，就是全面的市場化，把當前的壟斷行業(yè)放開，把壟斷的央企股份出售，加上中央政府的財力來解決地方當前的債務黑洞，同時改革土地制度，放開土地市場。壟斷行業(yè)與土地市場的同時改革，對中國長期的經(jīng)濟發(fā)展意義重大。

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