徐善長：深化改革推進新型城鎮(zhèn)化

2013年11月11日 02:56
來源：21世紀經(jīng)濟報道作者：徐善長

人參與條評論

黨的十八大提出推進城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的一項重點任務。中央經(jīng)濟工作會議進一步做出部署，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。國家開展的綜合配套改革試驗與中央的精神和要求是完全一致的?？梢哉f，對與新型城鎮(zhèn)化密切相關的許多方面進行了先驗探索。作為先行先試的代表，國家綜合配套改革試驗區(qū)的改革實踐、實際進展和經(jīng)驗，可為推動實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化提供有益的參照。

國家層面開展綜合配套改革試驗，從2005年上半年確定上海市浦東新區(qū)為綜合配套改革試驗區(qū)開始，迄今近8年。目前，全國共有11個國家級綜合配套改革試驗區(qū)。

每個試驗區(qū)都有明確的改革試驗主題，包括改革試驗的重點任務和要達到的目的。改革試驗的任務許多方面同新型城鎮(zhèn)化密切相關。諸如，〈1〉浦東新區(qū)綜合配套改革試驗區(qū)。要求以政府與市場關系為突破口，在堅持市場化改革的同時，全面在政府、企業(yè)、社會組織、公共部門與市場體系等方面進行基礎性深化改革，從而逐步形成符合市場經(jīng)濟和經(jīng)濟中心城市特點的政府行政管理體制。〈2〉城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)。要求以農(nóng)村產(chǎn)權制度改革為突破口，在土地管理制度、基本公共服務均等化、基層民主建設等方面進行卓有成效的改革探索，奠定城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度基礎，為城市化加快發(fā)展中實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造經(jīng)驗?！?〉“兩型”社會綜合配套改革試驗區(qū)。要求以“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”為統(tǒng)領，在資源集約節(jié)約利用、環(huán)境綜合治理、低碳城市建設等方面深化改革探索，走出一條新型城市化的路子，為中國特色城鎮(zhèn)化道路提供新鮮經(jīng)驗和發(fā)揮示范引領作用。

客觀地說，各個試驗區(qū)都圍繞改革發(fā)展的總體目標和中心任務，按照國務院的批復精神和總體方案的要求進行積極的改革探索。但限于時間和進度，從目前的實際進展來看，改革試驗取得了突破性進展，真正形成并積累了較為系統(tǒng)的制度層面的經(jīng)驗，可供全面深化體制改革作借鑒與參照者，主要有“浦東新區(qū)”綜合改革試驗區(qū)、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”綜合改革試驗區(qū)、“‘兩型’社會” 綜合改革試驗區(qū)等。

一、“浦東新區(qū)”綜合配套改革試驗的經(jīng)驗

浦東新區(qū)綜合配套改革實驗，立足于現(xiàn)代化城市管理面臨的新形勢和新情況，從符合市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代城市要求的政府職能、社會功能出發(fā)，突出行政管理體制、社會領域等改革，使政府與市場主體、市場、社會組織的關系和邊界進一步明晰。

1.政府機構(gòu)改革：以體現(xiàn)政府職能為基礎

堅持“小政府、大社會”的理念，以體現(xiàn)政府職能來設置政府機構(gòu)，整個浦東新區(qū)的政府機構(gòu)劃分為綜合統(tǒng)籌、經(jīng)濟服務、社會建設、城建管理、法制監(jiān)督等五個職能模塊，將現(xiàn)有的政府部門按功能進行組合，從而保證政府機構(gòu)與政府職能的一致性和相互銜接。這樣的改革被形象地概括為“換腦子、瘦身子、戴帽子、變路子”。

2.政府運作方式：公開、透明

權力主體的清晰和權力事項運行的規(guī)范化、標準化是基礎和關鍵。清理委辦局層面各類行政權力5500余項，街鎮(zhèn)層面1100余項，逐項明確權力的行使依據(jù)和責任主體。

3.建設效能政府：創(chuàng)建四項制度

建立了效能投訴制度、效能評估制度、行政問責制度、電子監(jiān)察制度等。

4.行政審批制度改革：事項精簡與機制創(chuàng)新

一方面精簡審批事項。浦東新區(qū)行政審批事項從最初的724項減少到242項。另一方面從建設公共服務型政府出發(fā)，創(chuàng)新審批機制。

5.街道職能歸位：社區(qū)管理和公共服務

街道原先承擔的招商引資等經(jīng)濟職能劃歸各自功能區(qū)域。街道成為社區(qū)建設和管理的直接組織者和推動者。重新調(diào)整后的街道管理職能，主要是強化社區(qū)公共服務、強化社區(qū)管理、協(xié)助做好市場監(jiān)管。

6.公共服務供給新模式：政社合作

創(chuàng)新公共服務供給新機制。將原來由政府直接舉辦的、為社會發(fā)展和人民日常生活提供服務的事項交給有資質(zhì)的社會組織來完成，形成“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的政社互動、政社合作的新模式。

7.社會組織發(fā)展：存量改革與增量創(chuàng)新

一是改革現(xiàn)行行業(yè)協(xié)會登記管理體制，培育和發(fā)展新型行業(yè)協(xié)會。突破行業(yè)協(xié)會設立“一業(yè)一地一會”的制約。創(chuàng)新社會組織管理模式，將行業(yè)協(xié)會的業(yè)務主管單位轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務指導單位。二是創(chuàng)新培育各類新型社會組織。創(chuàng)建浦東公益服務園，為社會組織、社區(qū)組織提供服務的專業(yè)組織入駐，孵化培育各類社會組織提供支持。

二、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”綜合配套改革試驗的經(jīng)驗

成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革試驗，始終圍繞著從制度層面實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化進行改革探索和實踐。通過農(nóng)村產(chǎn)權制度改革、土地管理制度改革、基本公共服務均等化、基層民主制度建設等一系列實質(zhì)性改革，為我國新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化探索了路子、積累了經(jīng)驗。

1.農(nóng)村產(chǎn)權改革：確權與流轉(zhuǎn)

對農(nóng)村集體土地所有權、集體建設用地使用權、土地承包經(jīng)營權、林權和房屋所有權等“五權”進行確權登記，給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶頒發(fā)集體土地所有權證、集體建設用地使用權證、土地承包經(jīng)營權證、林權證、房屋所有權證等“五證”。

產(chǎn)權流轉(zhuǎn)是實施農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的核心環(huán)節(jié)。確立產(chǎn)權交易平臺，通過產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓、出租、入股等多種形式實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)。

2.資源配置：土地制度改革

建立優(yōu)化土地資源配置的市場機制。成都將土地掛鉤項目與旨在實現(xiàn)耕地占補平衡的土地整理項目有機整合，在全市范圍開展國土綜合整治。以農(nóng)戶和農(nóng)民集體取代基層政府和部門作為項目申報和實施的主體，農(nóng)民自主組建資產(chǎn)管理公司作為土地綜合整治項目業(yè)主，由農(nóng)民和社會投資方自主協(xié)商確定各方權益分配。政府從項目的直接組織者，逐步轉(zhuǎn)向監(jiān)管者和服務者。

3.基層民主范式：新型村級治理機制

成立村民議事會作為村級自治事務的常設議事決議機構(gòu)。村民議事會，受村民（代表）會議委托，在授權范圍內(nèi)行使村級事務的決策和監(jiān)督權。

4.民生模式：村級公共服務和社會管理

一是分類供給機制。界定公共服務和社會管理的范圍，明晰事權，明確各級政府的責任。二是經(jīng)費保障機制。為保證村級自治組織事權和財力的統(tǒng)一，在原有經(jīng)費保障渠道之外，設立村級公共服務和社會管理專項資金。三是民主管理機制。公共服務和社會管理項目由村級自治組織具體實施，村民大會決定資金使用。

5.一體化路徑：基本公共服務

實施基本公共服務標準化建設，在基礎設施、服務內(nèi)容、服務質(zhì)量、服務可及性等方面確定標準，并明確責任主體。建立公共財政對公共服務投入的保障機制。改革基本公共服務供給機制，實現(xiàn)從條條分割、向上負責的傳統(tǒng)格局向塊塊集中、服務居民的轉(zhuǎn)變。

6.戶籍制度改革：水到渠成

成都市的戶籍制度改革一直伴隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革實踐歷程而推進。從2003年到2010年先后進行了五次大的戶口政策調(diào)整。目標是實現(xiàn)成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍。通過逐步縮小城鄉(xiāng)居民在基本公共服務和社會福利方面的差距，進而推出在全域范圍內(nèi)的統(tǒng)一戶籍，實現(xiàn)居民自由遷徙，“水到渠成”地推進戶籍制度改革。

三、“兩型”社會綜合配套改革試驗的經(jīng)驗

比較而言，長株潭城市群更見成效。圍繞“兩型”社會建設改革試驗的主題，充分尊重市場機制的作用，既建章立制，又突破創(chuàng)新，顯示了新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，也為新型城鎮(zhèn)化注入新的內(nèi)涵。

1.資源節(jié)約：JD（節(jié)地）模式

一是舊城改造節(jié)地模式。兼顧交通效率和綠化效率。二是新城建設節(jié)地模式。對空間綜合利用，實現(xiàn)立體分層建設。

2.環(huán)境綜合整治：環(huán)保合作社

創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)保合作機制。以鎮(zhèn)為單位設立農(nóng)村環(huán)保合作社，形成“農(nóng)戶-保潔人員-合作社”的網(wǎng)絡構(gòu)架。實現(xiàn)農(nóng)村垃圾全收集處理。

3.節(jié)能減排與環(huán)境治理：市場化機制

一是深化電價機制改革。改革上網(wǎng)電價機制以促進燃煤發(fā)電機組更新改造，執(zhí)行可再生能源電價附加政策以鼓勵新能源發(fā)展等。二是推進水價機制改革，開展分質(zhì)供水和階梯式水價。三是形成污染物排放價格機制，開展排污權交易。

4.流域綜合治理：城市群聯(lián)動機制

創(chuàng)新流域綜合治理機制。以“湘江重金屬污染治理”為突破口，實施環(huán)境同治。試驗區(qū)堅持上下游、江湖、水陸空、存量消化與增量遏制等多層次聯(lián)動，推動長株潭三市建立湘江枯水期環(huán)境污染應急處置聯(lián)動合作機制。

5.“兩型”示范：標準體系

推進“兩型”標準體系。湖南?。ㄩL株潭試驗區(qū)）先后出臺了16個“兩型”標準，率先發(fā)布公共機構(gòu)用能標準。以標準引導產(chǎn)業(yè)升級和兩型生活方式的建立。

四、推動實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的改革啟示

綜合配套改革試驗的實際進展與經(jīng)驗，可為新型城鎮(zhèn)化的推進提供有益的啟示。

城鎮(zhèn)化是中國未來發(fā)展的最大潛力，改革是中國最大的紅利，潛力與紅利之間的結(jié)合點，應該是制度建設。只有制度層面的改革，才有城鎮(zhèn)化巨大紅利的釋放。所謂“新型城鎮(zhèn)化”：發(fā)展上要有別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的方式或途徑；更要通過深化改革促進制度建設，保障這些方式或途徑的實施和效果；還要注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)或城鄉(xiāng)一體化，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)或城鄉(xiāng)一體化中需夯實制度化的基礎。實現(xiàn)“新型城鎮(zhèn)化”目前應注重“軟件”建設，練實“內(nèi)功”。

1.加快轉(zhuǎn)變政府職能

十八大報告指出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關系。改革試驗區(qū)的實踐也表明，任何主題或內(nèi)容的改革試驗，在逐步推進和深化的過程中，都繞不開政府管理體制改革和職能轉(zhuǎn)變。

新型城鎮(zhèn)化推進中體現(xiàn)了政府行政管理體制改革和職能轉(zhuǎn)變?；蛘哒f，政府行政管理體制改革和職能轉(zhuǎn)變決定新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和質(zhì)量。大家擔心，在現(xiàn)行政府管理體制和財稅體制條件下，由于體制慣性和路徑依賴，GDP至上、土地財政、投資軟約束等因素，新型城鎮(zhèn)化會不會成為一場新的造城運動，而城鄉(xiāng)關系、人口城鎮(zhèn)化等沒有多少實質(zhì)性改變。

轉(zhuǎn)變政府職能是行政管理體制改革的實質(zhì)。要通過深化改革，建立現(xiàn)代政府管理體制，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體系。

（1）創(chuàng)新政府組織架構(gòu)。進一步完善大部門制改革，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的政府管理體制，形成科學的決策程序、高效的執(zhí)行系統(tǒng)、強有力的監(jiān)管體系。實現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。

（2）健全政府職能體系。政府要創(chuàng)造市場機制正常運作的條件，突出服務

經(jīng)濟和尊重市場規(guī)律的職能，并強化政府社會管理和公共服務職能。

加快推進公共財政體制改革，實現(xiàn)社會事業(yè)的均衡發(fā)展，加強基層民主建設。把維護社會公平放到更加突出的位置，依法建立社會公平保障體系。

（3）完善政府運作方式。創(chuàng)新行政管理方式，權力運行公開透明。提高行政效能，強化行政問責。推進政社合作，創(chuàng)新多元化社會治理。

2.推進財稅體制改革

政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，首要在于形成適應公共服務型政府要求的公共財政體制。深化財稅體制改革，是推動實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要突破口。

（1）理順中央地方收入分配關系。從長遠看，“營改增”，不僅是稅制調(diào)整，也會帶來財稅體制的重大變革。當營業(yè)額全部改為增值稅后，地方政府幾乎沒有主體稅源。將來，是調(diào)整現(xiàn)有的增值稅、所得稅或其他稅種的央地分成比例，或者新增其他的地方稅，還是將部分基本公共服務領域的支出責任從地方上移到中央，需要統(tǒng)籌考慮。但從長期看，地方政府承擔了大量的基本公共服務的支出責任，應有獨立穩(wěn)定的收入來源。

（2）明確事權財權劃分。在財政層級“扁平化”改革的基礎上，按照受益范圍和事權性質(zhì)，進一步劃分各級政府尤其是省級以下各級政府的事權，適度增加中央和省兩級財政在義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障等領域的支出責任，緩解基層政府支出壓力。

（3）健全公共服務標準。從實踐看，應建立動態(tài)的全國性公共服務基本標準。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、國家財政支付能力、城鄉(xiāng)區(qū)域差別現(xiàn)狀、各地公共服務成本差異等因素，確定國家公共服務的范圍、水平和基本標準。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平逐步擴大覆蓋范圍，提高保障水平。中央政府制定基本標準、規(guī)劃目標、保障方式和考核辦法，由各級政府按權責范圍組織實施。

3.深化農(nóng)村產(chǎn)權改革

農(nóng)村產(chǎn)權改革，實質(zhì)是“還權賦能”，不但要把農(nóng)村集體土地的使用權、經(jīng)營權還給農(nóng)民，而且要把由此派生出來的轉(zhuǎn)讓權也還給農(nóng)民，賦予農(nóng)民產(chǎn)權以更為全面和更為多樣的內(nèi)涵，為城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的持續(xù)和進一步發(fā)展，奠定可靠的制度基礎。

（1）做到確實權。在有條件的地區(qū)，所有農(nóng)村土地都應該做到“應確盡確”，即所頒發(fā)的農(nóng)地承包經(jīng)營權證，與實際的耕地面積、地塊、位置、承包合同以及耕保責任，完全一致。

（2）探索土地承包關系長久不變的有效形式。結(jié)合改革試驗區(qū)的經(jīng)驗做法，將集體組織成員對該組織土地承包經(jīng)營權和其他集體資產(chǎn)的權利固化到某一個時點，明確對該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的確定數(shù)量的成員賦予長久不變的土地承包經(jīng)營權等集體資產(chǎn)的財產(chǎn)權利。

（3）明確集體土地轉(zhuǎn)讓、抵押質(zhì)押等權利。完善相關法律制度，賦予集體土地使用權人、土地承包經(jīng)營權人以合法的土地轉(zhuǎn)讓、出租、互換、股份合作與抵押質(zhì)押的權利。在農(nóng)村土地得不到物權保障、不能抵押貸款的情況下，不能硬性要求農(nóng)民以放棄土地權利來獲得城市基本公共服務。應在符合城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的前提下，建立完善的農(nóng)村土地使用權的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股的相關制度安排。

4.深化土地制度改革

城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，無疑要占用土地。隨著征地范圍擴大，征地補償與城市地價之間的落差越來越大，征地制度的社會成本會越來越高，引發(fā)的矛盾和摩擦日益突出。減少征地矛盾，增加農(nóng)民合法分享城鎮(zhèn)化收益的機會，化解城鄉(xiāng)沖突，是推動新型城鎮(zhèn)化的一個挑戰(zhàn)。借鑒成都等地的土地制度改革實踐和經(jīng)驗，要增加現(xiàn)存征地制度的彈性，收縮以行政方式配置土地資源的范圍，強化市場在資源配置中的作用。

（1）嚴格限定征地范圍。根據(jù)公益和非公益用途嚴格限定征地范圍，公益用途的土地可以實施征地，但必須經(jīng)由嚴格的程序，并參照市價原則給予補償，所有非公益用途的土地資源，在統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場按市場原則進行配置。確立土地用途管制為總量和質(zhì)量的控制，而非位置管制。就全國而言，行政管理原則上應該在耕地總量控制的框架內(nèi)，為土地資源優(yōu)化配置提供便利。允許不同地區(qū)之間開展土地指標的交換，支持經(jīng)濟發(fā)達、人口集聚的區(qū)域加快城鎮(zhèn)化。

（2）探索土地資源配置的市場機制。政府搭建土地指標交易平臺，通過“招、拍、掛”公開競價，由市場機制決定指標價格，并以此吸引社會資本參與國土綜合整治。政府主管部門從直接參與土地整治運作轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛲恋卣魏椭笜私灰滋峁┕卜?。以農(nóng)村產(chǎn)改（集體土地確權登記頒證）為基礎，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

（3）依法保護農(nóng)民宅基地的用益物權，保證農(nóng)民出讓和出租住房取得合法收入。形成農(nóng)民與各相關利益方分享城鎮(zhèn)化土地增值的新格局。

5.深化金融體制改革

健全城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資機制，是金融體制改革的重要內(nèi)容。要多發(fā)展地區(qū)性的中小銀行或其他金融機構(gòu)，給勞動力相對密集的制造業(yè)、服務業(yè)和農(nóng)戶提供金融服務。金融監(jiān)管改革的方向應是加強風險控制、放開準入，鼓勵民間金融組織的發(fā)展。

（1）實現(xiàn)金融組織多元化。放寬村鎮(zhèn)銀行的準入，允許商業(yè)銀行以外的股東發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行，在符合準入條件的情況下，變審批制為核準制。取消或放寬對小額貸款公司的種種限制，取消資本金上下限限制，允許小額貸款公司吸收存款，放寬小額貸款公司從銀行取得貸款的限制。鼓勵發(fā)展專門服務于農(nóng)戶以扶貧為目的的小額貸款公司。鼓勵農(nóng)民自發(fā)金融組織和民間金融組織的發(fā)展。

（2）促進社會資本參與和陽光化。在已有的地方融資平臺中，政府仍扮演極重要的角色，隨著改革深入，要加強約束、信息透明，政府力量要適時退出，讓市場發(fā)揮應有的作用，鼓勵和促進社會資本更廣泛、更深入地參與。完善相關配套法律政策，明確民間金融合法化的界限與標準，促進民間借貸更加陽光化。

（3）改進金融監(jiān)管。首先需要轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管理念。避免出現(xiàn)監(jiān)管缺位與監(jiān)管越位并存，監(jiān)管過度與監(jiān)管不足兼有的局面。針對農(nóng)村市場的特點，探索農(nóng)村金融風險防范的新機制，防止城鄉(xiāng)一刀切。處理好監(jiān)管與創(chuàng)新的關系。鼓勵并支持民間金融機構(gòu)發(fā)展，真正做到“開正門、堵邪門”。支持小型金融機構(gòu)或準金融機構(gòu)嘗試創(chuàng)新以滿足農(nóng)村和小微企業(yè)的需求。

6.深化戶籍制度改革

人口的城鎮(zhèn)化，要求加快戶籍制度改革。借鑒成都等地的經(jīng)驗，戶籍制度改革要遵循“先統(tǒng)一戶籍背后的福利制度，再統(tǒng)一戶籍登記制度”的改革路徑，做到“水到渠成”。

（1）一元化管理體制。建立起戶口在居住地登記、隨人員流動自由遷徙的統(tǒng)一戶籍制度，實現(xiàn)戶口登記地與實際居住地一致，全面建立戶籍、居住一元化管理的體制機制。

（2）公共服務一體化。破除長期附著在戶籍上的城鄉(xiāng)權利不平等，實現(xiàn)統(tǒng)一戶籍背景下享有平等的教育、住房、社保等基本公共服務和社會福利，以及在戶籍所在地享有平等的選舉權、被選舉權和參與民主管理的權利。

（3）勞動力要素自由流動。逐步破除城鄉(xiāng)居民在居住、生活、就業(yè)等方面的障礙，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力要素“雙向”的自由流動。農(nóng)民進城不以犧牲承包地、宅基地等財產(chǎn)權為代價。確保農(nóng)民的財產(chǎn)權利及已有的惠農(nóng)政策持續(xù)有效。

7.實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務銜接和統(tǒng)一

這是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。這種銜接和統(tǒng)一應是制度層面的銜接和統(tǒng)一。從改革試驗區(qū)的實踐來看，主要有三個方面的機制建設。

（1）整合管理體制。由于現(xiàn)行行政架構(gòu)和部門職能造成的制度不銜接不統(tǒng)一，應加快整合，創(chuàng)新管理體制。諸如社會保障、公共衛(wèi)生、社會救助、就業(yè)服務、住房保障、公共文化、社會福利體系等，首先要在管理體制上實現(xiàn)一體化。

（2）多元供給機制。更多地要利用社會力量，發(fā)揮市場機制的作用。當前農(nóng)村地區(qū)，在公共基礎設施等方面需要加大政府的投入（實際是補欠賬），即使如此，也要引導社會力量參與。引導和支持社會資本向城鎮(zhèn)農(nóng)村基礎設施、公共服務投資，形成“政府主導、市場參與、社會協(xié)同”的機制。

8.加強環(huán)境資源機制建設

這實際上是新型城鎮(zhèn)化中機制創(chuàng)新的內(nèi)容。在試驗區(qū)的改革實踐中，比較有代表性且行之有效的內(nèi)容體現(xiàn)在三個方面。

（1）引入市場化機制。資源集約節(jié)約利用，環(huán)境保護和治理，不能僅依靠政府的支持和投入，通過價格杠桿引導節(jié)地節(jié)水，深化電、水、污染物排放價格改革實現(xiàn)節(jié)能減排，并通過排污權交易等推進環(huán)境保護和治理。

（2）城鄉(xiāng)環(huán)境共治機制。環(huán)境根本好轉(zhuǎn)需要實現(xiàn)城鄉(xiāng)共治。對生活污水、生活垃圾和畜禽養(yǎng)殖污染整治、生態(tài)環(huán)境保護等，采取政府主導、市場化運營、居民自治、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方式，探索建立城鄉(xiāng)環(huán)境治理長效機制。

（3）流域治理協(xié)同機制。城市群是我國新型城鎮(zhèn)化的一種重要形式（對人口的吸納能力，對中小城市的輻射和帶動效應），城市群區(qū)域內(nèi)的大江大河，即使屬于省域之內(nèi)，但它的影響是全局的。國家層面應予以必要的支持，包括規(guī)劃引導、政策示范等。城市群之內(nèi)，城市相關的行政管理和職能要服從于城市群的環(huán)保功能，城市之間從規(guī)劃實施、產(chǎn)業(yè)準入與退出、污染監(jiān)控、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、責任承擔等方面，實行一體化的標準和執(zhí)行力度，建立流域全面綜合聯(lián)動協(xié)同機制。

9.創(chuàng)新發(fā)展社會組織

適應公共服務型政府的要求，新型城鎮(zhèn)化的推進中需要深化公共服務提供方式的改革。改變公共服務、公益事業(yè)一定公辦的思路和做法。通過競爭方式（市場化辦法）確定公共服務的生產(chǎn)者。首要的是要有品種齊全、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的社會組織（體系）成為成熟、合格的提供者。途徑在于改革存量、擴大增量。

（1）改革現(xiàn)有的官辦社會組織。尤其是各級各類行業(yè)性協(xié)會組織。認真梳理政府和這些“社會組織”的基本職能和職責邊界，推進政府與社會組織在主體、機構(gòu)、職能、資產(chǎn)、住所、人員等“分開”，政府部門與社會組織之間無行政隸屬關系，社會組織建立獨立的財務核算制度，資產(chǎn)自主運營管理，有獨立、固定的住所，有用人自主權，政府部門工作人員不在社會組織中兼任領導職務等。結(jié)合事業(yè)單位改革，將部分社會組織從事業(yè)單位編制序列退出，實施結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能拓展。

（2）創(chuàng)新培育多元化社會組織。政府從規(guī)范職能出發(fā)制度性地將自身承擔的公共服務職能剝離或委托社會組織承擔，為社會組織參與社會管理和公共服務提供空間。以契約、合同等市場化機制或辦法，體現(xiàn)政府和社會組織的責任、義務以及服務要求，創(chuàng)新政社合作形式，建立長期伙伴關系。搭建社會組織發(fā)展公共服務的平臺，利用社會資源共同培育新型社會組織。改革現(xiàn)行的行業(yè)協(xié)會登記管理體制，培育和發(fā)展新型行業(yè)協(xié)會。

10.加強基層民主建設

基層民主建設的實踐，為城鎮(zhèn)化加速發(fā)展過程中建立城鄉(xiāng)社區(qū)管理新機制提供了基礎。

基層民主自治組織，是社會性的政治組織，但在現(xiàn)實中，仍然在一定程度上是政府管理社會的行政化組織。需要加快轉(zhuǎn)變政府職能，理清政府與社會的關系，健全政府民主管理社會的機制和程序，使基層民主實踐、自我管理有制度性保障。

（作者為國務院醫(yī)改辦原副主任）