再改革的再平衡：三中全會變革中國

2013年11月09日 04:51
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟

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又是北京西郊玉泉山，20年來議題覆蓋面最廣的一次“三中全會”文件起草任務(wù)告一段落。在一定范圍內(nèi)征求意見后，直到10天前，中央政治局25位成員決定將它遞交11月9日召開的中共十八屆三中全會。

2013年11月9日，將提請會議討論的文件名為《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。就此觀之，改革的廣度和深度將勝于以往。7月23日，習(xí)近平在武漢談到“全面深化改革需要深入調(diào)查研究的6方面重大問題”。

經(jīng)濟改革仍然占據(jù)多數(shù)篇幅：包括更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，將作為下一步深化改革的重要取向。要通過完善基本經(jīng)濟制度，調(diào)整財稅體制和對外開放水平增強經(jīng)濟發(fā)展活力。政府則要提高宏觀調(diào)控水平。

社會發(fā)展活力和公平正義則將依賴于社會體制改革創(chuàng)新和制度化的權(quán)利義務(wù)保障。此外，中共需要進一步提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，充分發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。十八大選舉新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體一年后，上述6方面問題重組為新一輪改革重點。

20年前，市場經(jīng)濟建設(shè)選擇了漸進式道路，既注重整體推進，又強調(diào)重點突破，在價格、財稅、金融、外貿(mào)、外匯以及政府管理、社會保障等各個領(lǐng)域的改革都取得了明顯成效。但中國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)性、不均衡的既有問題仍廣泛存在。一場全面深化的再改革如何展開，在各界觸發(fā)了更多元的聲音。

在再改革觸及的領(lǐng)域，也同時需要再平衡。習(xí)近平一個月前說：“我們的立場是膽子要大、步子要穩(wěn)，既要大膽探索、勇于開拓，也要穩(wěn)妥審慎、三思而后行?！?/p>

不平坦的“進行時”

2012年12月，習(xí)近平當(dāng)選總書記后考察首站抵達深圳。他在前海試驗區(qū)說，改革已經(jīng)進入攻堅期和深水區(qū)，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領(lǐng)域改革。幾天后政治局首次集體學(xué)習(xí)上，他提出“改革只有進行時沒有完成時”。

新一輪改革難度盡顯。2013年3月，新一屆國務(wù)院記者招待會上，總理李克強主動披露了中央財政增幅銳減的局面。李克強承諾將縮減政府編制和審批事項，打造中國經(jīng)濟升級版。此后，基于中國城鎮(zhèn)化率近52%左右，仍有20%增長潛力，和短期關(guān)于用好貨幣財政存量的講話，勾勒出再改革的中長期基礎(chǔ)空間。

在經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域目標(biāo)已經(jīng)明確，希望2020年較2010年經(jīng)濟總量翻番，折算為GDP需平均達到7%左右增速。中央高層對完成這一指標(biāo)仍審慎樂觀，但其中長期存在的結(jié)構(gòu)性不平衡卻依然突出。

周期性供需不平衡之憂甚過以往。今年10月，國務(wù)院繼2005年后再次祭出清理過剩產(chǎn)能的嚴(yán)厲政策。

諸多數(shù)據(jù)顯示，這一輪產(chǎn)能過剩風(fēng)險累積，也與宏觀調(diào)控中的貨幣財政政策效果有關(guān)。在迅速應(yīng)對金融危機的經(jīng)濟區(qū)段中，外部需求下降造成外向型行業(yè)的出口波動，穩(wěn)定就業(yè)的政策取向使投資增量效果疊加。雖然經(jīng)濟指標(biāo)曾幾度回升，但連續(xù)11個季度下降后，從此前30年平均兩位數(shù)“奇跡”增長回落7.5%左右的中高速增長已成為主流認(rèn)識。

顯著的現(xiàn)象是，M2貨幣供應(yīng)量與GDP比值的擴大，政府部門舉債渠道和債務(wù)規(guī)模雙擴張，制造企業(yè)存貨和應(yīng)收賬款數(shù)據(jù)惡化。拉長的風(fēng)險鏈條，進一步引起決策層審視。除去上述產(chǎn)業(yè)政策，對五級政府性債務(wù)的審計和盤活各部門債務(wù)的安排同時推進。借助和扶持新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)也被納入更顯著的日程中。在三中全會前夕，中長期約束經(jīng)濟增長的因素也已明晰。金融危機發(fā)生后，就業(yè)困難和民工荒同時發(fā)生。勞動力結(jié)構(gòu)拐點和城鄉(xiāng)社會保障落差同時作用。勞動密集型產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻將逐漸減弱。十八大前李克強在中央黨校闡述新型城鎮(zhèn)化觀念后，至今各界仍關(guān)注其如何在戶籍、社保和土地乃至人口政策上進行調(diào)適。仍被詬病行政化較重的教育和科研領(lǐng)域，如何為產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)雙重變化提供適應(yīng)人力資本和創(chuàng)新環(huán)境，也被視為經(jīng)濟社會領(lǐng)域亟待解決的問題。

李克強在被外界稱為“經(jīng)濟政策公開課”的交流中指出，現(xiàn)在的經(jīng)濟政策既要在短期穩(wěn)增長，又必須著眼中長期結(jié)構(gòu)調(diào)整。

外部經(jīng)濟形勢仍不穩(wěn)定，國際經(jīng)濟體的制度競爭也同時襲來。過去十年，中國取得成功的道路有一個非常重要的特點，是和經(jīng)濟全球化同步發(fā)展。在財政部財政科學(xué)研究所所長賈康看來，頂層規(guī)劃看“三中”，先行先試看“自貿(mào)”。上海自貿(mào)區(qū)落地，是繼深圳、浦東、入世之后的第四輪開放，以此開放倒逼改革。

以準(zhǔn)入前國民待遇、負面清單和競爭中立三大準(zhǔn)則奠基的上海自貿(mào)區(qū)，是中國在初步具備市場經(jīng)濟特征下在體制、制度和法律層面上的全面改革實驗。

在經(jīng)濟改革期間，中共在推動司法公信、治理腐敗、嚴(yán)格作風(fēng)和工作紀(jì)律上也已打出組合拳?；谥袊鎴D的規(guī)模，地方部門情況多樣，這些措施如何通過制度安排，實現(xiàn)影響社會穩(wěn)定預(yù)期的可持續(xù)效應(yīng)，仍然有待觀察。

政府角色再變軌

改革將清理政府的文件柜，同時要擴充民生公共供給。經(jīng)過幾輪簡政放權(quán)，政府職能發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變，行政審批大幅度削減，但央地權(quán)責(zé)關(guān)系、投資管理體制和宏觀調(diào)控體系仍需完善。而中國雖然已經(jīng)建立全球最龐大的社會保障系統(tǒng)，但如果要避免代際遺留問題，個人延時支付類賬戶的做實，與國有資本預(yù)算協(xié)同互惠，和投資渠道的開辟都是關(guān)鍵改革項目。

過于集中的投資審批權(quán)，和地方行政割裂導(dǎo)致統(tǒng)一的市場體系和機制運行不暢，持續(xù)了近20年。同時，財權(quán)與事權(quán)不完全匹配，使得部分地方政府不得不采取扭曲市場的方式，來滿足自己的發(fā)展沖動。

與此同時，中央對地方轉(zhuǎn)移支付比重過高，地方政府支出責(zé)任過多，導(dǎo)致地方嚴(yán)重依賴土地財政、房地產(chǎn)調(diào)控困局及地方巨額債務(wù)風(fēng)險累積。新一輪財稅體制改革勢在必行，匹配地方財權(quán)事權(quán)路徑也逐漸清晰。

財政部部長樓繼偉在《中國政府間財政關(guān)系再思考》中強調(diào)，在財稅體制改革的思路上，重點放在調(diào)整中央和地方政府的事權(quán)上，尤其是要上收地方部分事權(quán)，從而減少對地方財權(quán)下放。

被視為中長期經(jīng)濟動力源頭的新型城鎮(zhèn)化潮流，需要配合教育、醫(yī)療、社會保障和住房保障的全方位改革，過去向少部分人傾斜的社會服務(wù)，要體現(xiàn)出“包容性”，就必須打破碎片化、多軌制的管理。

隨著我國養(yǎng)老金占工資比重逐年下降，社保制度主要目標(biāo)之一的“?；尽闭谌趸叫鑼ι绫Ｖ贫茸龀稣w改革。從主管部門的表態(tài)來看，養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌、事業(yè)單位養(yǎng)老并軌、養(yǎng)老金投資體制改革成為目前急需解決的問題。雖然上述改革大方向已經(jīng)達成一致意見，距實質(zhì)性改革完

成仍有距離。

目前養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌剛剛完成評估，重要的問題都尚未披露；事業(yè)單位與企業(yè)職工并軌是否限定差額比例？公務(wù)員養(yǎng)老金如何安排？養(yǎng)老金投資體制改革如何定奪？

國務(wù)院發(fā)展研究中心提出“383”方案中，希望用一張社會保障卡，把公民養(yǎng)老、醫(yī)療、義務(wù)教育經(jīng)費全部集成在一張卡上，實現(xiàn)全國范圍的可攜帶，以打破社保雙軌制，并最終取代戶籍制度，從而解除捆綁在戶籍上的福利待遇，實現(xiàn)二次分配領(lǐng)域的公平。

將過度參與市場配置的審批型政府，轉(zhuǎn)換到增強市場監(jiān)督、擴容公共供給的服務(wù)型政府，將持續(xù)影響再改革的進程。

攻堅要素市場化

一些經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，深化改革浮在表面的是政府與市場的關(guān)系問題，這也的確是改革利益糾葛所在。李克強在座談中認(rèn)為，通過對政府職能轉(zhuǎn)變的推進，已經(jīng)在激發(fā)市場主體的活力。

更深層次的問題則是要素市場的產(chǎn)權(quán)和價格形成機制。目前，我國絕大多數(shù)商品的價格由市場決定，但資金、土地、能源等要素的市場化配置程度仍有待提高。國家發(fā)改委年初制定了水電氣領(lǐng)域的價格新機制，已給資源價格改革留出了空間。但資金市場價格，農(nóng)村集體土地權(quán)益的價格則需要系統(tǒng)性改革攻堅。

無論從映射中短期利率的貨幣信貸市場，還是代表遠端利率的資本市場看，管制和審核都已經(jīng)不適應(yīng)市場需求。

2012年開始，中國金融改革已沿著兩個方向行進：一條是事關(guān)全局的利率市場化、匯率自由化及人民幣資本項目開放縱向深化推進；一條則延續(xù)中國過去三十年改革慣用的“先試點、后推進”的漸進模式，冀望以深圳前海、浙江溫州、上海（自貿(mào)區(qū)）局部突破打開新局面。同時其他更多地區(qū)成立的各類交易市場，則承接多層次資本市場的布局。

上述三地在中國經(jīng)濟地理版圖上的獨特地位，決定了其承擔(dān)的改革重任又各有側(cè)重。溫州民營銀行試點背后的產(chǎn)權(quán)多元化改革邏輯，前海灘頭旨在打造人民幣離岸中心及本幣國際化的試水，再加上前不久擔(dān)負“第二次入世”的上海自貿(mào)區(qū)改革框架。點面之間，未來十年中國金融改革的全局圖已然展開。

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