賈康：地方稅體系亟待重構(gòu) 分稅制應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持

2013年11月04日 15:34
來源：《財(cái)經(jīng)》雜志 作者：鄭猛

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財(cái)稅體制改革待突破

“三中全會！”

10月25日，中央人民廣播電臺經(jīng)濟(jì)之聲舉辦了一場“博弈談——中央和地方事誰干錢誰出？”的報(bào)告會，針對中國財(cái)稅體制改革展開討論。

主持人請每位嘉賓用一個(gè)關(guān)鍵詞概括最想說的話，財(cái)政部財(cái)科所所長賈康說出了這四個(gè)字。

按慣例，每一屆黨的全國代表大會選出的中央委員會召開的第三次全體會議，會為下一步深化改革指明方向。即將召開的十八屆三中全會也不例外，因此被社會各界寄予厚望。

10月26日，全國政協(xié)主席俞正聲在第九屆兩岸經(jīng)貿(mào)文化論壇開幕式上表示，十八屆三中全會主要研究全面深化改革問題，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明各領(lǐng)域的體制改革。“這一輪改革范圍之廣、力度之大，都將是空前的?！?/p>

從以往經(jīng)驗(yàn)看，財(cái)稅改革往往都成為各領(lǐng)域改革的重要突破口。而從近年來的實(shí)際情況看，由于面臨重重阻力且共識難以達(dá)成，中國的財(cái)稅改革停滯不前，而其他很多方面的改革都有賴于財(cái)稅改革的先行突破。

分稅制何去何從、中央和地方的事權(quán)財(cái)權(quán)將如何劃分、地方稅體系如何重構(gòu)、地方債如何解決等等一系列問題，各界期待從十八屆三中全會找到答案。

堅(jiān)持分稅制

從1994年開始施行，中央和地方的分稅制已經(jīng)走過整整20年。當(dāng)年的分稅制改革旨在提高“兩個(gè)比重”，即財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重。

從當(dāng)年改革目標(biāo)看，這一目標(biāo)早已完成。1994年改革時(shí)，財(cái)政收入占GDP的比重為11.2%；到2012年，這一比重已提高到22.6%。而財(cái)政收入增幅遠(yuǎn)超GDP增幅的現(xiàn)象，也多年為人詬病。

而就另一改革目標(biāo)而言，1993年，中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重僅為22%，2012年已達(dá)47.9%。

20年過去，很多人開始反思看似有些“矯枉過正”的分稅制，有人甚至稱其重啟了“中央集權(quán)時(shí)代”。

此前，浙江省財(cái)政廳以長三角地區(qū)江浙滬“兩省一市”為例進(jìn)行核算，分析分稅制對發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政產(chǎn)生的影響。數(shù)據(jù)顯示，全國財(cái)政收入和中央財(cái)政收入約兩成來自江浙滬地區(qū)，但這三個(gè)地區(qū)地方財(cái)政收入占比提高的同時(shí)，支出占比卻相對下降，三地創(chuàng)造的稅收總量中有六成被中央抽走，三地發(fā)展創(chuàng)造的財(cái)富更多貢獻(xiàn)給了中央和其他地區(qū)。同時(shí)，實(shí)行分稅制以來，三地從中央獲得的補(bǔ)助收入占比逐年下降，與財(cái)稅貢獻(xiàn)形成鮮明對比。

在今年9月召開的莫干山會議上，一些與會代表就對如今還要不要堅(jiān)持分稅制提出看法。有代表認(rèn)為，以前是中央政府缺錢花，現(xiàn)在是錢多得花不完，數(shù)以萬億元的財(cái)政資金常年閑置在銀行賬戶上，以至于決策層提出盤活存量資金。

與中央資金充裕形成鮮明對比的是，當(dāng)?shù)胤秸卞X成為普遍現(xiàn)狀，地方債高企的風(fēng)險(xiǎn)也隨之而來。

參加莫干山會議的賈康則認(rèn)為，分稅制造成中央集權(quán)的判斷不成立。賈康對《財(cái)經(jīng)》記者表示，分稅制改革實(shí)現(xiàn)了行政性分權(quán)到經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，而當(dāng)前地方隱性負(fù)債、土地財(cái)政問題以及仍未完全解決的基層財(cái)政困難等問題，其產(chǎn)生的根源絕不是分稅制，而恰恰是由于中國省以下財(cái)政體制至今遲遲不能真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，實(shí)際上是五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩濃厚的分成制與包干制。比如浙江和福建省以下并沒有推行分稅制，而是實(shí)行總額分成，收支包干和統(tǒng)收統(tǒng)支也在部分地區(qū)不同程度地存在。

“我們走回頭路，注定無出路?！辟Z康表示，省以下分稅制遲遲不能真正貫徹的“病理分析”并不復(fù)雜，就是因?yàn)槭∫韵逻€有市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“地方”的概念在中國至少有省、地級市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個(gè)層級，加上中央，整個(gè)政府財(cái)力分配體系中共有五個(gè)層級。如何以20個(gè)左右的稅種實(shí)行五級分稅，在技術(shù)上是無解的。出路在于逐步推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”兩個(gè)層面的扁平化改革，把財(cái)政的實(shí)體層次減少到三級，省以下的分稅制才可能真正實(shí)行。

中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇近期表示，在過去20年中，財(cái)政體制格局出現(xiàn)了偏離分稅制、重歸“分錢制”的跡象。從“財(cái)權(quán)”到“財(cái)力”的提法，雖說是迫于現(xiàn)實(shí)條件的一種不得已選擇，但終歸是從分稅制財(cái)政體制基點(diǎn)的倒退之舉，新一輪財(cái)稅體制改革還是應(yīng)該堅(jiān)守分稅制。

按照國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組近日提出的簡稱為“383方案”的改革設(shè)想，以分稅制為基礎(chǔ)的財(cái)稅體制與社會主義市場經(jīng)濟(jì)基本適應(yīng)，總體方向會繼續(xù)堅(jiān)持。

上收地方事權(quán)

1993年進(jìn)行分稅制改革設(shè)計(jì)時(shí)，并未觸動(dòng)政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，而是承諾分稅制改革后再行處理。

20年過去，政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分卻基本沿襲了1993年以前中央與地方支出劃分的格局。在分稅的前提下，地方事權(quán)與支出責(zé)任之間的不匹配問題就越來越突出了。央地事權(quán)不清晰、不合理和不規(guī)范等問題也同時(shí)存在。

一部分本應(yīng)該中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，近年來事實(shí)上交給了地方。比如國際界河的保護(hù)、跨流域大江大河的治理、跨地區(qū)污染防治、跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)糾紛司法管轄、海域和海洋的使用管理等方面事關(guān)國家利益，涉及多個(gè)省份，應(yīng)該由中央管理卻交給了地方。而養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等涉及勞動(dòng)力的跨域流動(dòng)，也本應(yīng)由中央為主管理，目前則處于極度碎片化的狀態(tài)。

對于中央和地方的職責(zé)重疊，共同管理的事項(xiàng)，各級財(cái)政責(zé)任不清，中央和地方通過各種形式進(jìn)行博弈，容易造成職責(zé)不清、互相擠占或者雙方都不過問的情況。

財(cái)政部部長樓繼偉此前曾撰文表示，政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分已經(jīng)積累了不少矛盾。從中央支出占比和中央公務(wù)員占比都明顯偏小的事實(shí)看，中央政府沒有負(fù)擔(dān)起應(yīng)負(fù)的管理責(zé)任是問題的關(guān)鍵。中央應(yīng)該管理的事務(wù)放到地方去做，與外部性和激勵(lì)相容原則不一致，地方往往沒有積極性。而一些本應(yīng)由地方管理的事項(xiàng)，中央?yún)s介入過多，影響地方的自主權(quán)。

支出責(zé)任的不合理，導(dǎo)致了中央和地方在支出規(guī)模上的異化。此前，樓繼偉曾在由博源基金會、清華大學(xué)共同舉辦的中國財(cái)政體制改革研討會上表示，中央集中了全國財(cái)政收入的53%左右，但是中央財(cái)政支出只占全國的20%?！斑@是中國的一個(gè)特點(diǎn)，和任何大國都不一樣，地方財(cái)政支出占絕大多數(shù)，而中央的財(cái)政支出只占全國財(cái)政支出的百分之十幾。”樓繼偉說。

按照“383方案”改革設(shè)想，應(yīng)該以事權(quán)合理劃分重新確定財(cái)力配置。合理確定中央事務(wù)、地方事務(wù)、中央與地方共同事務(wù)、中央委托事務(wù)、中央引導(dǎo)和鼓勵(lì)性事務(wù)的邊界，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區(qū)流域管理等劃為中央事權(quán)，規(guī)范省以下各級政府事權(quán)邊界。

按照財(cái)政部的思路，支出責(zé)任應(yīng)該按照外部性、信息復(fù)雜程度和激勵(lì)相容三個(gè)原則進(jìn)行劃分，把中央應(yīng)該管理的責(zé)任向上集中，同時(shí)人事任免和支出所需資金的安排均由中央負(fù)責(zé)。

如果依舊維持目前的事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式，簡單地增加對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付是不能解決所有問題的。而且目前中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大，項(xiàng)目多，較為分散，管理方面也存在不少問題，適當(dāng)向上集中支出責(zé)任能夠減少部分不合理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

比如，中央應(yīng)該集中一部分社會保障責(zé)任、公共衛(wèi)生職能、教育職能，以及一部分跨區(qū)域重大項(xiàng)目的建設(shè)和維護(hù)職能，關(guān)系到社會公平正義又涉及全國市場統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的管理職能如食品藥品安全管理，等等。

不過對于事權(quán)的上收，地方政府并非完全歡迎。賈康舉例說，比如財(cái)政部高層領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)明確說過，經(jīng)濟(jì)案件的司法審判權(quán)應(yīng)該提升到中央。經(jīng)濟(jì)案件在某一個(gè)地方審理，但案件涉及的利益關(guān)系可能是跨區(qū)域的，哪個(gè)地方行使經(jīng)濟(jì)案件審判權(quán)，地方都會天然地保護(hù)地方局部利益，從而影響案件審判的公正性。但這件事如果跟地方去說，地方官員一定會勃然大怒，因?yàn)檫@等于把他們的實(shí)權(quán)拿走了。

重構(gòu)地方稅

中央和地方事權(quán)理順之后，地方稅體系的重構(gòu)問題就擺在面前。

地方政府本來就缺乏收入規(guī)模較大的主體稅種，2012年?duì)I業(yè)稅改增值稅改革推行以來，營業(yè)稅這一收入相對較多的地方稅種也行將消失。重建地方稅體系迫在眉睫。

對江浙滬三地財(cái)稅現(xiàn)狀進(jìn)行核算之后，浙江省財(cái)政廳有關(guān)官員認(rèn)為，應(yīng)該在統(tǒng)一稅政的基礎(chǔ)上，賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)和管理權(quán)，增強(qiáng)地方的財(cái)力保障能力。同時(shí)要加快研究開征房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅等稅種，逐步建立以財(cái)產(chǎn)稅為主體的地方稅制。

依照國際經(jīng)驗(yàn)，財(cái)產(chǎn)稅可以作為基層地方政府最主要的稅種，增加財(cái)產(chǎn)稅也有利于在間接稅體系基礎(chǔ)上逐步提高直接稅比重。然而，中國的財(cái)產(chǎn)稅目前尚處于起步階段。

比如個(gè)人住房房產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅在各國都是比較大的稅種，且在絕大多數(shù)國家作為地方稅。房產(chǎn)稅的開征會為地方政府在城市、環(huán)境等方面的支出找到一個(gè)收入來源，而且有助于引導(dǎo)和完善地方政府的行為，使其更加關(guān)注公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施改善。不過房產(chǎn)稅同時(shí)也是一個(gè)較難征收的稅種，需要審慎設(shè)計(jì)和周密準(zhǔn)備。

2011年1月28日起，個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革開始在上海、重慶兩地試點(diǎn)，兩年多以來收入極少，效果不彰，伴隨著諸多爭議。

此前在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，國稅總局原副局長許善達(dá)表示，滬渝兩地試點(diǎn)的實(shí)踐已經(jīng)清楚地證明，個(gè)人住房房產(chǎn)稅試點(diǎn)并不成功。所有主張房產(chǎn)稅試點(diǎn)的人所提出的政策目標(biāo)，短期內(nèi)都不可能實(shí)現(xiàn)，個(gè)人住房房產(chǎn)稅制度不符合當(dāng)前的中國形勢。

全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈在2012年一次論壇上提出，征收房產(chǎn)稅是一件非常嚴(yán)肅的事情，稅收制度應(yīng)該由全國人大制定，但目前征收房產(chǎn)稅的政策意圖、標(biāo)準(zhǔn)都不明確，應(yīng)盡早提交全國人大討論。

作為個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革的支持者，賈康對此回應(yīng)說，由人大先立法再推行房產(chǎn)稅“基本沒有可行性”。

賈康表示，由全國人大牽頭主持房產(chǎn)稅相關(guān)法律的設(shè)立，法律制定到位后全國一起推行，這個(gè)意見中建立在法治稅收的內(nèi)在邏輯上值得肯定，但回到中國改革的實(shí)際情況，在當(dāng)前直接稅改革充滿爭議的情勢下，采用這種方式基本沒有可行性。

全國人大修訂《預(yù)算法》拖了十多年，目前仍處于博弈階段。在賈康看來，《預(yù)算法》修訂的二審稿體現(xiàn)的，是立法機(jī)關(guān)的不作為。設(shè)想在這種情況下由人大做房產(chǎn)稅法律的制定，五年十年都不一定能見到眉目。中國的改革必須允許先行先試，給出一個(gè)彈性的創(chuàng)新的空間，如果不給空間只強(qiáng)調(diào)必須先立法，沒有法律就不要?jiǎng)?，那很多改革都無法推進(jìn)。

在可以預(yù)見的將來，賈康主張，中國推行的房產(chǎn)稅不能簡單照搬美國的普遍征收模式，而是只能堅(jiān)持調(diào)節(jié)高端房產(chǎn)的思路。

資源稅，也被看作地方政府尤其是資源豐富的中西部地區(qū)的主體地方稅。樓繼偉此前曾撰文表示，資源稅原則上適宜為中央收入，然而在中國資源主要分布于中西部貧困地區(qū)，為支持這些地區(qū)的發(fā)展資源稅可以繼續(xù)留給地方，但最好留在省本級，以免資源分布不均衡帶來分配不均。

樓繼偉認(rèn)為，在中央規(guī)定地方稅設(shè)立原則的基礎(chǔ)上，可以賦予各省一定的開征地方稅的權(quán)力，不過應(yīng)該遵循兩條原則。一是不得對生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)課稅，保證市場的統(tǒng)一；二是不得實(shí)行地域歧視政策。

國研中心“383方案”提出，要積極推進(jìn)以房產(chǎn)稅和消費(fèi)稅為主的地方主體稅建設(shè)，加快建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度，擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍，盡快完善相關(guān)制度，一定過渡期后全面推開，并明確為區(qū)縣級政府主體稅。按照消費(fèi)地原則將國內(nèi)消費(fèi)稅劃為地方稅，由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為零售環(huán)節(jié)征收，同時(shí)將車輛購置稅劃歸地方稅。

什么是理想的分稅制，賈康認(rèn)為應(yīng)表現(xiàn)為“一級政權(quán)，有一級合理事權(quán)，呼應(yīng)一級合理財(cái)權(quán)，配置一級合理稅基，進(jìn)而形成一級規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預(yù)算，并配之以一級產(chǎn)權(quán)和一級舉債權(quán)”，另外還要輔以中央、省兩級自上而下的以因素法為主的轉(zhuǎn)移支付，和必要的生態(tài)補(bǔ)償式的地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付。

作為財(cái)政部前部長，項(xiàng)懷誠曾直接參與1994年分稅制改革，此前他在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，一個(gè)好的財(cái)政體制應(yīng)該具備六個(gè)方面內(nèi)容：

第一，要能夠調(diào)動(dòng)中央和地方的兩個(gè)積極性；第二，要體現(xiàn)合理的分配或調(diào)節(jié)，要體現(xiàn)國家發(fā)展過程基本的分配關(guān)系；第三，要保證財(cái)政收入在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、流通擴(kuò)大的基礎(chǔ)上穩(wěn)定地增長；第四，分配要日益合理化，財(cái)政的分配要能夠逐步體現(xiàn)公共財(cái)政的理念；第五，財(cái)政體制的改革結(jié)果有利于中央政府的宏觀調(diào)控；第六，財(cái)政改革要支持、促進(jìn)其他經(jīng)濟(jì)體制的改革，包括稅收、金融、物價(jià)、能源等體制改革。

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