財(cái)稅改革：事權(quán)如何上收是難題

2013年10月28日 01:47
來源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào) 作者：張靜

人參與條評(píng)論

日前，作為中國官方高層智囊機(jī)構(gòu)的國務(wù)院發(fā)展研究中心公開了其為十八屆三中全會(huì)提交的“383”改革方案總報(bào)告全文，報(bào)告建議在維持宏觀稅負(fù)和中央財(cái)力集中度基本穩(wěn)定的前提下，以中央政府上收部分事權(quán)建立“國民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”為突破口，深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革，優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)中長(zhǎng)期財(cái)政穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

學(xué)者認(rèn)為，“事權(quán)上收”符合財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉的思路，但如何上收是難題。

對(duì)于國研中心在稅收方面建議的擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍一定過渡期后全面推開，并明確為區(qū)縣級(jí)政府主體稅以及將消費(fèi)稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)征收，盡管在學(xué)界有一定共識(shí)，但均被認(rèn)為應(yīng)是長(zhǎng)期規(guī)劃，非短期內(nèi)能立刻實(shí)現(xiàn)的政策。

用新社會(huì)保障制度取代戶籍制度

國研中心報(bào)告提出，以事權(quán)合理劃分來重新確定財(cái)力配置。合理確定中央事務(wù)、地方事務(wù)、中央與地方共同事務(wù)、中央委托事務(wù)、中央引導(dǎo)和鼓勵(lì)性事務(wù)的邊界，規(guī)范省以下各級(jí)政府事權(quán)邊界。將基礎(chǔ)養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區(qū)流域管理等劃為中央事權(quán)。按事權(quán)優(yōu)先原則，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化稅收劃分和轉(zhuǎn)移支付制度。

“事權(quán)怎么上收，這么大規(guī)模的國家，決策效率如何。此外，事權(quán)上收到中央，可能事情還是地方在做，最后可能形成一個(gè)委托代理機(jī)制?！敝袊缈圃贺?cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇表示。

在上收事權(quán)中，國研中心的報(bào)告特別提及，設(shè)計(jì)并實(shí)施主要由中央和省級(jí)政府承擔(dān)責(zé)任的、低標(biāo)準(zhǔn)均等化的“國民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”制度，形成與原有戶籍制度雙軌并行的新社會(huì)保障制度，隨著時(shí)間推移逐步擴(kuò)展內(nèi)容、提高水平，并最終取代戶籍制度。

“最終是要建立一個(gè)流動(dòng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)。”楊志勇認(rèn)為，目前中國的財(cái)政體制問題，直接受制于人口遷移制度。

明確房產(chǎn)稅為區(qū)縣級(jí)政府主體稅

在稅收方面，報(bào)告建議積極推進(jìn)以房產(chǎn)稅和消費(fèi)稅為主的地方主體稅建設(shè)。加快建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度。針對(duì)房產(chǎn)稅，報(bào)告認(rèn)為要擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍，盡快完善相關(guān)制度，一定過渡期后全面推開，并明確為區(qū)縣級(jí)政府主體稅。

據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者了解，目前學(xué)界關(guān)于房產(chǎn)稅的開征目的、合法性以及能否成為地方主體稅種的探討仍有較大分歧。

楊志勇認(rèn)為，在現(xiàn)狀下，房產(chǎn)稅難以成為地方稅的主體稅種，尤其是如果作為區(qū)縣主體稅，就更不可能采用目前上海和重慶的試點(diǎn)方案。

此外，報(bào)告還建議按照消費(fèi)地原則將國內(nèi)消費(fèi)稅劃為地方稅，由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為零售環(huán)節(jié)征收，同時(shí)將車輛購置稅劃歸地方稅。

今年7月，樓繼偉在參加第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話時(shí)表示，2008年以來，下一步將繼續(xù)研究合理調(diào)整和完善消費(fèi)稅制度。

此后有媒體報(bào)道，國家稅務(wù)總局正在研究改革消費(fèi)稅，或?qū)?duì)消費(fèi)稅的征收范圍、稅率、征收環(huán)節(jié)、扣除政策、納稅評(píng)估等進(jìn)行調(diào)整。其中，包括研究對(duì)一些具備條件的應(yīng)稅消費(fèi)品，由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為在批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅。

國稅總局原副局長(zhǎng)、中國稅務(wù)師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)許善達(dá)也曾在多個(gè)場(chǎng)合力主此項(xiàng)改革，他表示，應(yīng)該把生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)，并劃給地方，可以成為地方稅種，對(duì)沖“營改增”造成的地方減收。

不過，這項(xiàng)改革的阻力也顯而易見。楊志勇指出，如果實(shí)施會(huì)帶來一個(gè)問題：煙酒產(chǎn)地的稅收大幅下滑，這其中還有很多問題需要解決。

擴(kuò)大地方自主發(fā)債范圍

在規(guī)范地方發(fā)債方面，國研中心建議健全政府會(huì)計(jì)制度，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表。規(guī)范地方融資平臺(tái)，“開前門、堵后門”，擴(kuò)大地方政府自行發(fā)債范圍，并建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。啟動(dòng)市政收益?zhèn)l(fā)行，通過資產(chǎn)證券化、引入保險(xiǎn)和養(yǎng)老金等機(jī)構(gòu)投資者拓寬地方政府融資渠道。開放市政債被認(rèn)為是讓地方政府性債務(wù)透明公開的一劑良方，各界均在呼吁對(duì)此開放。事實(shí)上，2009年我國允許部分地方政府自主發(fā)債，打破了地方不能發(fā)債的局勢(shì)。

“這肯定是要放開的，不放開就是目前地方政府性債務(wù)的局面?！睏钪居抡f，但在地方?jīng)]有足夠的財(cái)權(quán)財(cái)力的情況下，給予市政債恐怕也難起效?！耙?yàn)槭姓捻?xiàng)目未必是盈利的，不盈利時(shí)還需要稅收來補(bǔ)貼。我的理解，債不能夠完全解決地方財(cái)力的問題，這只能是一個(gè)輔助?！?/p>

不過，盡管學(xué)者一再呼吁放開地方市政債，但在已公布的《預(yù)算法》二審稿中卻未能有所體現(xiàn)。

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