許成鋼：繞不過的改革

2013年10月18日 11:23
來源：鳳凰財經(jīng)

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中國改革繞不開基本制度問題

中國過去30年的改革采用的辦法一直是試圖在不改變制度的情況下在邊緣上做一點小修小改，這樣三十年積累下來，凡是可以在不觸動基本制度的情況下小修小改能做的事基本做完了，接下來碰到的主要問題都產(chǎn)生于基本制度問題。

財知道：現(xiàn)在社會各界深化改革的呼聲很高，作為一個長期研究制度問題的學(xué)者，你認(rèn)為中國應(yīng)該朝什么方向推進改革？

許成鋼：中國改革面對的是非常基本的制度問題，但中國過去30年的改革采用的辦法一直是試圖繞過這些制度問題，試圖在不改變制度的情況下在邊緣上做一點小修小改，這樣三十年積累下來，凡是可以在不觸動基本制度的情況下小修小改能做的事基本做完了，接下來碰到的主要問題都產(chǎn)生于基本制度問題。

比如銀行業(yè)碰到的最大問題是國有銀行壟斷。具體來說，中國經(jīng)濟的大問題之一是中小企業(yè)發(fā)展不足，而中小企業(yè)發(fā)展不足的一個重要原因是中小企業(yè)融資困難，而缺少廣大中小銀行，中小企業(yè)一定融資困難。中國的中小銀行之所以非常少，就是因為制度上阻礙民間資本大量進入銀行業(yè)，這個問題屬于基本制度問題。

另外一個基本制度問題是證券市場。中國的證券市場是極度不正常的一個證券市場，有兩個原因。第一個原因就是絕大部分上市企業(yè)是國企，而這些國企的大部分股份是不能流通的，因此這些上市企業(yè)的治理問題實際上和證券市場完全脫鉤，小股東的利益不能得到保護。

第二個原因就是司法體制。世界上所有的證券市場都有政府進行金融監(jiān)管，而這種金融監(jiān)管一定是以司法獨立為背景的，是在司法獨立的背景下，由一個執(zhí)法機構(gòu)來專門針對金融的具體問題進行監(jiān)管。在中國，從根本上導(dǎo)致金融監(jiān)管無法正確操作的制度原因是司法不獨立。

這些都是中國改革必須要面對的問題，逃不掉的問題，不碰這些基本制度問題，改革就走不了幾步，最終沒有其他路可以走。

司法不獨立，經(jīng)濟最終也發(fā)展不起來

體制改革在前，經(jīng)濟發(fā)展在后，國內(nèi)對此很多誤解，甚至有些人有意識地把歷史的過程說反了，為了對不進行體制改革的做法辯護，幻想不用動體制，能把經(jīng)濟發(fā)展好。這實際上是做不到的。凡是沒有司法獨立的國家，它的經(jīng)濟最終是發(fā)展不起來的。

財知道：為什么司法獨立對經(jīng)濟發(fā)展這么重要？

許成鋼：世界上所有的發(fā)達(dá)經(jīng)濟，都是以獨立司法為基礎(chǔ)的，這是先決條件。絕大多數(shù)的發(fā)達(dá)經(jīng)濟的一個基本特點是，在經(jīng)濟發(fā)展之前，已經(jīng)司法獨立：是司法獨立在先，經(jīng)濟發(fā)展在后。這個道理特別簡單，因為在沒有司法獨立的情況下，連合同的執(zhí)行都有困難，而市場經(jīng)濟運作的基本內(nèi)容就是大量的合同的建立和執(zhí)行的過程。

為什么產(chǎn)業(yè)革命發(fā)生在英國，而不別的地方？最基本的一個事實就是在產(chǎn)業(yè)革命之前，英國已經(jīng)開始保護私有產(chǎn)權(quán)，它的司法是獨立的，合同是能執(zhí)行的，企業(yè)家創(chuàng)造的東西歸企業(yè)家所有。體制改革在前，經(jīng)濟發(fā)展在后，國內(nèi)對此很多誤解，甚至有些人有意識地把歷史的過程說反了，為了對不進行體制改革的做法辯護，幻想不用動體制，能把經(jīng)濟發(fā)展好。這實際上是做不到的。凡是沒有司法獨立的國家，它的經(jīng)濟最終是發(fā)展不起來的。中國的經(jīng)濟改革和經(jīng)濟發(fā)展碰到的核心問題正是這些體制問題，試圖繞過體制改革，其他的改革措施都是較次要的問題，或者是權(quán)宜之計。

當(dāng)沒有司法獨立的時候，大家都得想辦法去巴結(jié)當(dāng)官的，去巴結(jié)政府，民營企業(yè)的發(fā)展就碰到巨大困難，這已經(jīng)嚴(yán)重影響到中國經(jīng)濟發(fā)展，成為中國經(jīng)濟發(fā)展的巨大絆腳石，所以必須有司法獨立，這是中國體制改革的最基本問題，不能繞過去。

所以中國的經(jīng)濟改革，從大的歷史尺度看，就非常清楚，就是面臨這些基本制度問題時，過去一直在想辦法繞過去，而這肯定是繞不過去的。在老的制度下，能找到的辦法都找過了，也都用光了，接下來沒有太多的新辦法可以用了，你只有在制度上進行改革。

財知道：在金融監(jiān)管和司法獨立這方面，有沒有什么好的突破口？

許成鋼：當(dāng)人們討論上海自貿(mào)區(qū)的時候，我曾經(jīng)提到過，如果把上海自貿(mào)區(qū)作為一個改革特區(qū)，它能不能成功取決于它要做什么。如果它要做的只是為了推動利率和匯率的改革，而利率和匯率的自身性質(zhì)決定了這個改革不能限制在一個不到30平方公里的區(qū)域，這樣子的改革限制在小區(qū)域里是很難有成效的。

但是有一些改革是可以從那個特區(qū)開始的，比如司法體制改革。司法獨立是非常艱巨的改革任務(wù)，如果感覺到全面推動司法獨立非常困難，那么這個改革有可能放到特區(qū)里做，這個特區(qū)可以是整個上海，也可以限定在那30平方公里之內(nèi)，你可以在那設(shè)一個獨立的專業(yè)法庭，全面的司法獨立也許一時做不到，但至少可以在金融上先做，設(shè)立一個專業(yè)法庭，這個專業(yè)法庭的法官是和政府脫離關(guān)系的，和各方利益脫鉤的，他不會受到各方利益的干擾。

法理上確立土地產(chǎn)權(quán)才能免受權(quán)力的擺布

如果土地從法理上根本不是你的，只不過是大家想出來一些巧妙的辦法，表現(xiàn)得似乎是你的，這個時候你就永遠(yuǎn)地受權(quán)力的擺布，更有權(quán)力一方就會侵犯你，社會上的一系列的問題就得不到根本解決。

財知道：土地制度改革是不是也能在一個小區(qū)域里做試驗，然后慢慢地推廣？

許成鋼：土地比起金融來說更容易局部化改革，眼下已經(jīng)有許多地方在做和土地制度相關(guān)的試驗，但所有的這些試驗都并沒有真的要從根本上解決土地產(chǎn)權(quán)問題，所有的這些試驗都是試圖在不觸動基本體制的情況下摸索一種實際的操作方式使得土地能夠流轉(zhuǎn)。

使得土地能夠流轉(zhuǎn)和從根本上解決土地產(chǎn)權(quán)的問題，這兩者之間緊密相關(guān)，但仍然有很大的距離。眼下的所有的這些試驗關(guān)心的更多的是資源配置問題，是說如果你這個土地不能流轉(zhuǎn)，人怎么進城，土地怎么能夠集中使用，等等，都是效率問題。但實際上最終的土地產(chǎn)權(quán)問題既包括這些和資源配置相關(guān)的問題，又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了這些和資源配置相關(guān)的問題，因為這個最終的土地產(chǎn)權(quán)問題關(guān)系到了人的基本權(quán)利和公民在法律上保護自己的力量，例如是當(dāng)別人把你的財產(chǎn)拿走的時候，你有沒有力量來保護你的財產(chǎn)。這實際上是從根本上減少腐敗的制度問題。

如果土地從法理上根本不是你的，只不過是大家想出來一些巧妙的辦法，表現(xiàn)得似乎是你的，這個時候你就永遠(yuǎn)地受權(quán)力的擺布，更有權(quán)力一方就會侵犯你，社會上的一系列的問題就得不到根本解決。比如現(xiàn)在大家最關(guān)心的一個問題是腐敗，腐敗哪里來的？腐敗里面最大的部分來源就是官員直接或間接侵犯普通公民的利益，大量地與房地產(chǎn)、與土地相關(guān)。原因是民眾沒有在法律上保護自己的能力，因為土地不是他們的。這個腐敗里面最大的部分就是土地，而土地不是民眾的，如此，哪個老百姓可以有能力出來保護自己的土地呢？所以這個腐敗問題止不住。

如果土地原本是農(nóng)民的，是市民的，所有權(quán)是清楚地界定在他們手里的，那別人來侵吞的時候，他就會要保護他自己的財富。但是當(dāng)土地不是他的，是“集體的”，是“國家的”，所有的農(nóng)民、市民都無法保護自己。當(dāng)他們的直接利益受到侵犯是，他想保護也沒辦法，只能說憎恨腐敗，因為他沒有一個清楚的權(quán)利界限，說在這個界限里的是我的，你不能拿走。

財知道：房價問題是不是也和這個土地制度密切相關(guān)？

許成鋼：這當(dāng)然，因為市場價格歸根結(jié)底是取決于供應(yīng)和需求的關(guān)系。中國的房地產(chǎn)，需求是市場的，但土地供給是政府定的，因為土地不在民眾手里。當(dāng)政府錯誤地全面控制土地供給的時候，就使得土地供給變得嚴(yán)重稀缺。在任何市場上，有巨大的需求，又有嚴(yán)重的供給限制時，就一定會產(chǎn)生出巨大的投機的機會。最大的刺激投機的力量，就是限制供給。房地產(chǎn)需求高本來是中國經(jīng)濟發(fā)展的大好事。但是為了在限制土地供給的前提下控制房價，過去進行過多次以打擊需求為目標(biāo)的調(diào)控，其效果是打擊國民經(jīng)濟發(fā)展。

許成鋼系香港大學(xué)經(jīng)濟系教授、著名經(jīng)濟學(xué)家