上海政府參事王新奎：自貿(mào)區(qū)金改絕非無(wú)邊界自由化

2013年10月15日 06:31
來(lái)源：上海證券報(bào)

人參與條評(píng)論

□ 王新奎

■ 關(guān)境內(nèi)的公平環(huán)境、投資準(zhǔn)入國(guó)民待遇、負(fù)面清單、投資便利化等問(wèn)題，是我們過(guò)去沒(méi)有碰到過(guò)的新問(wèn)題。許多同志都是用老經(jīng)驗(yàn)來(lái)解釋新問(wèn)題，想從老經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中得到改革的紅利，這條路是走不通的。

■ 金融制度的突破口，實(shí)際上就是投資準(zhǔn)入管理中的外匯轉(zhuǎn)移問(wèn)題，這是上海自貿(mào)區(qū)金融管理體制創(chuàng)新的第一步目標(biāo)。在具體操作上，將遵循三個(gè)原則：第一，試驗(yàn)區(qū)內(nèi)到境外的貨幣流動(dòng)的自由度應(yīng)該大于試驗(yàn)區(qū)到境內(nèi)區(qū)外流動(dòng)的自由度。試驗(yàn)區(qū)到境內(nèi)區(qū)外的資金流動(dòng)性質(zhì)是“滲透”，而且這個(gè)滲透管道是受控制的，不是放開(kāi)的。第二，人民幣流動(dòng)的自由度要大于非人民幣流動(dòng)的自由度。第三，以風(fēng)險(xiǎn)可控為前提。

■ 現(xiàn)在金融制度創(chuàng)新實(shí)行起來(lái)非常困難。這是因?yàn)槲覀兠媾R一個(gè)悖論：比如說(shuō)美元的貸款利率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于人民幣利率，而且人民幣還在升值，因而總體趨勢(shì)而言是美元流往中國(guó)。但是現(xiàn)在自貿(mào)區(qū)的金融改革的主要方向是，要讓人民幣流出去。

以開(kāi)放促改革促發(fā)展

在這次上海自貿(mào)區(qū)總體方案的設(shè)計(jì)和總體戰(zhàn)略構(gòu)想中，“開(kāi)放促改革、促發(fā)展”的要求表現(xiàn)在哪幾個(gè)方面？

首先是功能定位。嚴(yán)格地說(shuō)，現(xiàn)在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)并不是一個(gè)傳統(tǒng)意義上的自由貿(mào)易區(qū)。傳統(tǒng)上的自由貿(mào)易區(qū)往往以制造業(yè)和貨物貿(mào)易為對(duì)象，其重點(diǎn)是海關(guān)監(jiān)管，然后給予特殊政策和優(yōu)惠政策，同時(shí)為了某種戰(zhàn)略目的，給予一系列的政策優(yōu)惠，特別是稅后政策的優(yōu)惠?，F(xiàn)在世界上眾多的傳統(tǒng)自由貿(mào)易區(qū)，也就是我們稱之為的“FTZ”，基本上都是這樣。上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)并不是傳統(tǒng)意義上的“FTA”，也不是傳統(tǒng)意義上的“FTZ”，它是一個(gè)全新的東西。

第一，它是以服務(wù)業(yè)開(kāi)放為主，是在一個(gè)特殊區(qū)域里探索服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放的試驗(yàn)，這是全球其他地方所沒(méi)有的。

第二，它不是特殊政策。現(xiàn)在看起來(lái)這個(gè)政策是特殊的，在一個(gè)區(qū)域里面執(zhí)行的，但是它有一個(gè)條件，也就是將來(lái)要可復(fù)制、可推廣的，這是最關(guān)鍵的。所以，很多人問(wèn)是否有15%所得稅的政策？我說(shuō)，大概沒(méi)有，因?yàn)樗豢蓮?fù)制；問(wèn)有沒(méi)有免稅店？我說(shuō)大概也沒(méi)有，因?yàn)橐膊豢蓮?fù)制，那是不可能的。

第三，優(yōu)惠政策有沒(méi)有？基本沒(méi)有。它要求是一個(gè)國(guó)際化、法制化的營(yíng)商環(huán)境，也就是說(shuō)這個(gè)政策的紅利，要么大家都能得到，要么大家都得不到，不會(huì)一部分人得，一部分人不得。

其次，是改革重點(diǎn)。這次改革不是在關(guān)境上面的，而是在關(guān)境以內(nèi)的，是對(duì)體制制度進(jìn)行改革。現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的是關(guān)境內(nèi)的公平環(huán)境，以前強(qiáng)調(diào)貨物的國(guó)民待遇，現(xiàn)在講的是投資準(zhǔn)入國(guó)民待遇條件。過(guò)去強(qiáng)調(diào)貿(mào)易便利化、貨物流動(dòng)的便利化，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)投資的便利化。

從改革的重點(diǎn)來(lái)講，關(guān)境內(nèi)的公平環(huán)境、投資準(zhǔn)入國(guó)民待遇、負(fù)面清單、投資便利化等問(wèn)題，是我們過(guò)去沒(méi)有碰到過(guò)的新問(wèn)題。許多同志都是用老經(jīng)驗(yàn)來(lái)解釋新問(wèn)題，想從老經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中來(lái)得到改革的紅利，這條路是走不通的。

改革的難點(diǎn)和突破口

在整體方案的設(shè)計(jì)以及在最近一個(gè)時(shí)期的操作過(guò)程當(dāng)中，我認(rèn)為，有以下幾個(gè)難點(diǎn)和突破口：

首先是高標(biāo)準(zhǔn)的投資準(zhǔn)入管理。我們和商務(wù)部一起對(duì)美國(guó)2012年的投資新型范本，以及最近若干年以來(lái)的300多個(gè)國(guó)際仲裁的案例進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)由發(fā)達(dá)國(guó)家所主導(dǎo)的高標(biāo)準(zhǔn)投資準(zhǔn)入管理體系主要包括：投資公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，重點(diǎn)是環(huán)境規(guī)則、勞工規(guī)則和競(jìng)爭(zhēng)中立，投資準(zhǔn)入的國(guó)民待遇；準(zhǔn)入以后的權(quán)益保護(hù)，還包括外匯轉(zhuǎn)移、透明度、履行要求的禁止、商業(yè)秘密保護(hù)，和個(gè)人對(duì)政府的爭(zhēng)端解決，這種司法救助是國(guó)際司法救助，而不是國(guó)內(nèi)司法救助。這些高標(biāo)準(zhǔn)的投資準(zhǔn)入原則是無(wú)法進(jìn)行回避的。

這次試驗(yàn)我們的突破口在什么地方？在高標(biāo)準(zhǔn)的投資準(zhǔn)入管理體系問(wèn)題上，我們首先選擇了投資準(zhǔn)入環(huán)節(jié)各階段的國(guó)民待遇與負(fù)面清單的管理模式作為突破口。

許多人看了現(xiàn)在公布的負(fù)面清單覺(jué)得不過(guò)癮，認(rèn)為這個(gè)清單質(zhì)量不高，我們也承認(rèn)質(zhì)量不高。所以，我們加了一個(gè)“2013版”定語(yǔ)，那意味著還有“2014版”、“2015版”。

這是因?yàn)?，我們現(xiàn)在遇到幾個(gè)難題。首先，國(guó)內(nèi)一般投資準(zhǔn)入管理體制差別待遇的“意大利碗面”現(xiàn)狀。由于長(zhǎng)期以行政審批來(lái)管理經(jīng)濟(jì)、以行政審批來(lái)管理準(zhǔn)入，所以各種法律法規(guī)、措施、文件汗牛充棟。

在國(guó)內(nèi)投資中，不同所有制準(zhǔn)入待遇是有差別的，盡管沒(méi)有法律的明文規(guī)定。還有一個(gè)很大的差異，就是項(xiàng)目的差異。不同的項(xiàng)目，投資準(zhǔn)入的要求是不一樣的。比如鐵路項(xiàng)目、核電項(xiàng)目、港口項(xiàng)目，外資和民企都進(jìn)不去，或者說(shuō)進(jìn)去是有條件的。我們要把這個(gè)問(wèn)題理清楚和解決需要很長(zhǎng)時(shí)間，有的還要與中央改革的進(jìn)度相結(jié)合，才能確定哪些方面真正是可以先行先試。

其次，負(fù)面清單本身也不能設(shè)計(jì)得面面俱到。在試驗(yàn)階段，一個(gè)負(fù)面清單的質(zhì)量高低，首先是看它長(zhǎng)短，如果太長(zhǎng)，那就變成正面清單了。

再次就是外商認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。到現(xiàn)在為止，我們是按照英美法系，按照注冊(cè)地來(lái)認(rèn)定外商的?，F(xiàn)在全球的趨勢(shì)，英美法在向大陸法系靠攏，越來(lái)越多地采取住所地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)問(wèn)題我們現(xiàn)在還沒(méi)有考慮，但是不考慮也不行。什么叫外商都沒(méi)有科學(xué)的定義，接下來(lái)的監(jiān)管怎么辦？

在這樣的難點(diǎn)問(wèn)題上，我們解決思路是什么呢？先解決整個(gè)階段的國(guó)民待遇問(wèn)題。整個(gè)階段包括：企業(yè)的設(shè)立、企業(yè)的擴(kuò)大和企業(yè)的獲得。就是設(shè)立一個(gè)企業(yè)，兼并一個(gè)企業(yè)，設(shè)立以后要求增資擴(kuò)股，這三個(gè)階段叫準(zhǔn)入階段。

第二，負(fù)面清單的設(shè)計(jì)需要有法律依據(jù)，不能憑空搞，如果試驗(yàn)和全國(guó)現(xiàn)行做法完全矛盾那肯定不行。

具體操作從什么地方入手？先從投資便利化著手?！犊傮w方案》說(shuō)“政府投資準(zhǔn)入管理由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管。”其實(shí)這并不是準(zhǔn)入問(wèn)題，是個(gè)投資便利化的問(wèn)題。

自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新將遵循三項(xiàng)原則

金融問(wèn)題在自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)政策當(dāng)中分兩部分：一個(gè)叫做金融制度創(chuàng)新，另一個(gè)是金融服務(wù)的擴(kuò)大開(kāi)放，這是兩個(gè)不同的問(wèn)題。

金融制度的創(chuàng)新和金融服務(wù)的擴(kuò)大開(kāi)放，都要符合兩個(gè)基本前提條件。第一，要符合國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)定的試驗(yàn)區(qū)的功能，不是離開(kāi)試驗(yàn)區(qū)本身的定位和國(guó)家的戰(zhàn)略定位，來(lái)搞金融制度創(chuàng)新。第二，自貿(mào)區(qū)的總體方案寫(xiě)得很清楚，要和上海國(guó)際金融中心建設(shè)聯(lián)動(dòng)。因?yàn)樯虾?guó)際金融中心建設(shè)也是國(guó)家戰(zhàn)略，這是要聯(lián)動(dòng)的。

金融制度創(chuàng)新和金融服務(wù)的擴(kuò)大開(kāi)放絕對(duì)不是一個(gè)沒(méi)有邊界的、沒(méi)有目標(biāo)的金融自由化。在具體操作問(wèn)題上，由于具體方案至今尚未公布，我只能談一些原則的問(wèn)題。

金融制度上面的突破口，實(shí)際上就是投資準(zhǔn)入管理當(dāng)中的外匯轉(zhuǎn)移問(wèn)題。外匯轉(zhuǎn)移首先要求自由、無(wú)延遲，第二要求自由使用貨幣，第三要求市場(chǎng)匯率。這幾條原則是全球高標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)入投資規(guī)則都承認(rèn)的，人家的錢進(jìn)來(lái)，賺的錢匯出去，都要求這三條。

外匯轉(zhuǎn)移問(wèn)題，是上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融管理體制創(chuàng)新的第一步目標(biāo)，也是要實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)的投資準(zhǔn)入規(guī)則的最重要權(quán)益保護(hù)內(nèi)容。在具體操作上，有如下幾個(gè)原則：

第一，在總體方案設(shè)計(jì)中，試驗(yàn)區(qū)內(nèi)到境外的資金或者說(shuō)貨幣流動(dòng)的自由度應(yīng)該是大于試驗(yàn)區(qū)到境內(nèi)區(qū)外流動(dòng)的自由度。也就是我們講的“一線完全放開(kāi)”，一線區(qū)內(nèi)和一線之間的自由度肯定要大于區(qū)內(nèi)到二線內(nèi)的自由度。

但現(xiàn)在的問(wèn)題在于，絕大部分的金融企業(yè)都在期待著反向操作，或者說(shuō)期望至少在試驗(yàn)區(qū)到境內(nèi)區(qū)外要放開(kāi)，其實(shí)這是不可能的。試驗(yàn)區(qū)到境內(nèi)區(qū)外的資金流動(dòng)性質(zhì)是“滲透”，而且這個(gè)滲透管道是受控制的，不是放開(kāi)的。

第二，人民幣流動(dòng)的自由度要大于非人民幣流動(dòng)的自由度。即便是區(qū)內(nèi)到境外流動(dòng)，人民幣流進(jìn)、流出的自由度肯定要高于美元、歐元等外幣的流動(dòng)自由度。

第三，以風(fēng)險(xiǎn)可控為前提。風(fēng)險(xiǎn)可控為前提的基本思路是什么？我認(rèn)為是應(yīng)該緊緊圍繞實(shí)體經(jīng)濟(jì)來(lái)安排金融創(chuàng)新，不能離開(kāi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)太遠(yuǎn)。還有就是實(shí)行賬戶隔離和適度實(shí)體隔離、必要時(shí)采取臨時(shí)性的管制措施，按照金融審慎原則逐步推進(jìn)。

現(xiàn)在的問(wèn)題在于，金融制度創(chuàng)新實(shí)行起來(lái)非常困難。這是因?yàn)楝F(xiàn)在我們面臨一個(gè)悖論：比如說(shuō)美元的貸款利率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于人民幣利率，而且人民幣還在升值，因而總體趨勢(shì)而言是美元要往中國(guó)流過(guò)來(lái)。但是現(xiàn)在自貿(mào)區(qū)的金融改革的方向是，當(dāng)然會(huì)允許美元流進(jìn)來(lái)，不過(guò)我們主要的目標(biāo)是要人民幣流出去。讓人民幣從一個(gè)利率高的地區(qū)流到一個(gè)利率低的地區(qū)，那就需要企業(yè)有足夠多的聰明才智了，從另外一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，這也就給金融創(chuàng)新提供了非常重要的機(jī)遇。

（作者系上海市人民政府參事室主任，參與中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案設(shè)計(jì)。本文根據(jù)作者10月13日在“中國(guó)金融·復(fù)旦之聲”復(fù)旦大學(xué)自貿(mào)論壇上主旨演講整理而成。）