聯(lián)邦制的利與弊：美國(guó)有多少部憲法？

2013年10月11日 22:28
來(lái)源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 作者：謝韜

人參與條評(píng)論

美國(guó)有多少部憲法？

每次給學(xué)生講授《美國(guó)政治入門》，第一堂課總是講美國(guó)憲法，而我總是以這個(gè)問(wèn)題開(kāi)始。

聽(tīng)到這個(gè)問(wèn)題，學(xué)生總是用一種茫然和疑惑的眼光看著我，遲遲沒(méi)有人回答。美國(guó)不就一部憲法嗎？老師怎么會(huì)問(wèn)這樣一個(gè)問(wèn)題？

很多人都知道“三權(quán)分立”、“權(quán)力制衡”和“權(quán)利法案”，因?yàn)樗鼈円呀?jīng)成了美國(guó)民主的象征。殊不知，這些概念都源于1787年在費(fèi)城制憲會(huì)議上通過(guò)的聯(lián)邦憲法。因此當(dāng)談及美國(guó)憲法的時(shí)候，很多人的第一個(gè)反應(yīng)就是聯(lián)邦憲法。

然而，美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，由50個(gè)州組成。除了聯(lián)邦憲法，這50個(gè)州還有各自的憲法，并且和聯(lián)邦憲法相比，這50部憲法要詳實(shí)得多：它們不僅對(duì)各州政府的權(quán)力和各州公民的權(quán)利做出了更加詳細(xì)的規(guī)定，而且涉及諸多具體的政策領(lǐng)域，如選舉、婚姻、教育、稅收、財(cái)產(chǎn)、財(cái)政、環(huán)保、公共住房、地方政府的組成和權(quán)力等等。因此，要說(shuō)美國(guó)有多少部憲法，正確答案應(yīng)該是51部。

美國(guó)是世界上第一個(gè)施行聯(lián)邦制的國(guó)家。根據(jù)一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)今世界200多個(gè)國(guó)家，只有20多個(gè)是聯(lián)邦制。如果光看這個(gè)數(shù)據(jù)，那么美國(guó)首創(chuàng)的聯(lián)邦制作為一種政體似乎并不受歡迎。然而，這20多個(gè)國(guó)家的人口總數(shù)超過(guò)22億，并且它們的國(guó)土總面積約占世界二分之一的土地。我們所熟知的國(guó)土面積很大的國(guó)家（如俄羅斯、加拿大、巴西、阿根廷、澳大利亞、印度）以及一些國(guó)土面積很小的國(guó)家（如比利時(shí)、奧地利、瑞士），以及德國(guó)、尼日利亞、南非、墨西哥、委內(nèi)瑞拉等，都是聯(lián)邦制。

美國(guó)的建國(guó)先驅(qū)們?yōu)槭裁匆扇÷?lián)邦制呢？美國(guó)的聯(lián)邦制和其他國(guó)家的聯(lián)邦制有什么異同？

從邦聯(lián)到聯(lián)邦

要知道美國(guó)為什么采取聯(lián)邦制，必須了解一個(gè)最為根本的歷史事實(shí)，那就是美利堅(jiān)合眾國(guó)成立在后，其最初的13個(gè)州成立在先。這13個(gè)州就是英國(guó)于1607年到1733年在北美建立的13個(gè)殖民地。雖然這13個(gè)殖民地都是經(jīng)過(guò)英國(guó)國(guó)王授權(quán)，并且受英國(guó)法律的管轄，但是由于遠(yuǎn)隔大西洋，“天高皇帝遠(yuǎn)”，歐洲來(lái)的定居者從一開(kāi)始就享有高度的自治權(quán)，如通過(guò)選舉產(chǎn)生各級(jí)官員，自主制定稅收、教育、財(cái)產(chǎn)等政策。也就是說(shuō)，盡管這13個(gè)殖民地是英國(guó)的屬地，并且需要向英國(guó)繳納各種稅費(fèi)，但是它們各自有非常獨(dú)立和完整的政府機(jī)構(gòu)，猶如13個(gè)獨(dú)立的小王國(guó)。

由于當(dāng)時(shí)英國(guó)連年戰(zhàn)爭(zhēng)，國(guó)內(nèi)財(cái)政吃緊，于是向海外殖民地大肆增加賦稅，包括北美的13個(gè)殖民地，最終導(dǎo)致1775年美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)。在1774年，來(lái)自12個(gè)殖民地的代表聚集費(fèi)城，這就是第一屆大陸國(guó)會(huì)，但是這屆國(guó)會(huì)的中心議題不是從英國(guó)獨(dú)立，而是如何讓英國(guó)以更公平的方式對(duì)待北美殖民地。第二屆大陸國(guó)會(huì)于1775年召開(kāi)，次年通過(guò)了著名的《獨(dú)立宣言》，并于1777年頒布了美國(guó)第一部憲法《邦聯(lián)條約》，美利堅(jiān)合眾國(guó)的名稱也因此誕生。該條約于1781年正式生效，于是大陸國(guó)會(huì)結(jié)束，代之的是邦聯(lián)國(guó)會(huì)。

長(zhǎng)期的高度自治，使得各個(gè)殖民地特別警惕一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府剝奪它們現(xiàn)有的權(quán)力，因此《邦聯(lián)條約》下的中央政府幾乎沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的權(quán)力。該條約設(shè)立了具有立法權(quán)力的國(guó)會(huì)，卻沒(méi)有設(shè)立執(zhí)行法律的行政機(jī)構(gòu)，結(jié)果是法律由各州執(zhí)行。雖然國(guó)會(huì)有權(quán)宣戰(zhàn)、締結(jié)條約、印制貨幣、任命邦聯(lián)政府高級(jí)官員，但是它沒(méi)有稅收權(quán)，沒(méi)有常備軍（軍隊(duì)由各州管轄的民兵組成），也不能管理各州之間的貿(mào)易或者各州與其他國(guó)家之間的貿(mào)易。國(guó)會(huì)議員不是普選產(chǎn)生，而是由各州議會(huì)選舉產(chǎn)生，并且他們的薪水由各州政府支付?？傊?，《邦聯(lián)條約》下的中央政府，既沒(méi)有錢，也沒(méi)有槍，一個(gè)“光桿司令”。國(guó)會(huì)議員猶如各州派駐邦聯(lián)政府的大使，而不是代表各州和全國(guó)利益的人民代表。

這樣的中央政府，根本無(wú)法處理獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后美國(guó)所面臨的國(guó)內(nèi)外嚴(yán)峻局勢(shì)。由于獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)耗費(fèi)很大，大陸國(guó)會(huì)和邦聯(lián)政府不得不四處舉債，而戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后這些債務(wù)必須償還，否則剛剛獨(dú)立的美國(guó)不僅會(huì)在國(guó)際上失去信用，而且會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)金融動(dòng)蕩。雖然英國(guó)承認(rèn)美國(guó)獨(dú)立，但是它在與美國(guó)接壤的加拿大邊境上還駐扎著大量軍隊(duì)，對(duì)這個(gè)新生國(guó)家構(gòu)成了嚴(yán)重的軍事威脅。此外，印第安人部落（有些是在英國(guó)的慫恿下）還時(shí)常攻擊南部各州的邊界地區(qū)，造成不小的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

就在內(nèi)憂外患的時(shí)候，由退伍軍人丹尼爾·謝斯領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民武裝起義于1786年在馬薩諸塞州爆發(fā)了。導(dǎo)致此次起義的主要因素包括獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)蕭條、硬通貨短缺引發(fā)的銀根緊縮、以及州政府為了償還戰(zhàn)時(shí)債務(wù)而大幅度提高稅賦。由于沒(méi)有自己的軍隊(duì)，邦聯(lián)國(guó)會(huì)面對(duì)農(nóng)民起義舉手無(wú)措。馬薩諸塞州只好依靠民兵來(lái)鎮(zhèn)壓起義，然而，很多民兵同情參加起義的農(nóng)民，不愿同命相煎。結(jié)果州政府花了一年多的時(shí)間才把起義鎮(zhèn)壓下去。

謝斯起義讓當(dāng)時(shí)的很多有識(shí)之士深刻意識(shí)到，沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府，美利堅(jiān)合眾國(guó)將無(wú)法維護(hù)國(guó)內(nèi)穩(wěn)定或者抵御外來(lái)威脅，更不可能在國(guó)際事務(wù)中有所作為。于是修改《邦聯(lián)條約》的呼聲越來(lái)越高，并最終促成了1787年費(fèi)城制憲會(huì)議的召開(kāi)。一部嶄新的美國(guó)憲法從此誕生了，而邦聯(lián)也由此變成了聯(lián)邦。

聯(lián)邦制下的權(quán)力分配

新憲法賦予聯(lián)邦政府諸多重要的權(quán)力。憲法第1條規(guī)定了國(guó)會(huì)作為立法機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)權(quán)力，包括征稅、征兵、宣戰(zhàn)，制定國(guó)內(nèi)外貿(mào)易政策和移民政策等等。第1條第8款還規(guī)定：國(guó)會(huì)有權(quán)“制定為執(zhí)行以上各項(xiàng)權(quán)力和依據(jù)本憲法授予合眾國(guó)政府或政府中任何機(jī)構(gòu)或官員的其他一切權(quán)力所必要的和恰當(dāng)?shù)姆伞薄＿@個(gè)條款也因此被稱為“必要和恰當(dāng)”條款，它相當(dāng)于一張權(quán)力的空頭支票，任由國(guó)會(huì)去填寫(xiě)，并為聯(lián)邦法院通過(guò)司法解釋來(lái)擴(kuò)大聯(lián)邦政府的權(quán)力埋下了伏筆。

除了國(guó)會(huì)，聯(lián)邦政府還有自己的行政機(jī)構(gòu)，其最高領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)兼任武裝部隊(duì)最高統(tǒng)帥，從而保證了聯(lián)邦法律能夠得到有效執(zhí)行。新憲法還設(shè)立了聯(lián)邦最高法院，并且該法院也是美國(guó)國(guó)內(nèi)的最高上訴法院，其判決對(duì)各州具有約束力。

此外，新憲法第6條還規(guī)定：“本憲法及依本憲法所制定之合眾國(guó)法律;　以及合眾國(guó)已經(jīng)締結(jié)及將要締結(jié)的一切條約，皆為全國(guó)之最高法律；每個(gè)州的法官都應(yīng)受其約束，任何一州憲法或法律中的任何內(nèi)容與之抵觸時(shí)，均不得有違這一規(guī)定。”不僅如此，新憲法第1條第10款還對(duì)各州的權(quán)力有著明確限制，如不得與外國(guó)締結(jié)條約或結(jié)盟，不得鑄造貨幣；未經(jīng)國(guó)會(huì)同意，不得對(duì)進(jìn)出口貨物征收進(jìn)口稅或間接稅，不得在和平時(shí)期保持軍隊(duì)或戰(zhàn)艦，不得與另一州或外國(guó)締結(jié)協(xié)定或條約。

如此一來(lái)，州政府還有什么權(quán)力呢？的確，僅從字面上來(lái)看，各州從原來(lái)《邦聯(lián)條約》下中央政府的主人變成了新憲法下聯(lián)邦政府的傀儡。正因?yàn)槿绱?，是否批?zhǔn)新憲法在各州引發(fā)了一場(chǎng)大辯論，因?yàn)樾聭椃ㄖ挥械玫?個(gè)州的制憲會(huì)議的批準(zhǔn)才能正式生效。支持新憲法的一方被成為聯(lián)邦黨人，其代表人物是詹姆斯·麥迪遜，而反對(duì)新憲法的一方被成為反聯(lián)邦黨人，其代表人物是托馬斯·杰佛遜。前者發(fā)起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政治宣傳運(yùn)動(dòng)，并出版了一本文集，從各個(gè)角度闡述新憲法的種種好處，這就是著名的《聯(lián)邦黨人文集》。

反聯(lián)邦黨人的核心訴求是，新憲法必須包括一個(gè)權(quán)利法案，以保障個(gè)人權(quán)利不受聯(lián)邦政府的侵犯。而聯(lián)邦黨人也逐漸意識(shí)到，要是沒(méi)有權(quán)利法案，新憲法被各州批準(zhǔn)的幾率很小。于是就有了新憲法的前十條修正案，它們被統(tǒng)稱為《權(quán)利法案》，于1791年底正式生效。

《權(quán)利法案》的前九條修正案涉及個(gè)人權(quán)利，而最后一條修正案則是美國(guó)聯(lián)邦制的憲法基礎(chǔ)之一。它原文如此：“本憲法未授予合眾國(guó)也未禁止各州行使的權(quán)力，分別由各州或由人民保留。”前面已經(jīng)提到憲法明確列舉的聯(lián)邦政府的權(quán)力，也提到憲法明確禁止各州行使的權(quán)力，那么州政府到底還有哪些權(quán)力呢？

事實(shí)上，一個(gè)普通美國(guó)人的日常生活，基本上都受自己所在州的法律管轄，很少涉及聯(lián)邦法律：從出生證明到結(jié)婚離婚到死亡證明，從學(xué)前教育到義務(wù)教育到高等教育，從財(cái)產(chǎn)法到保險(xiǎn)法到刑法，從公司法到銀行法到礦產(chǎn)資源法，從行業(yè)管理到城市管理到交通安全，從公共衛(wèi)生到土地征用到公共住房，從選舉到治安到環(huán)保。此外，各州還決定自己的消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、汽油稅、香煙稅等等?！吧侵莸娜?，死是州的鬼?！边@或許是對(duì)聯(lián)邦制下一個(gè)普通美國(guó)人的一生最好的寫(xiě)照。

由于每個(gè)州的法律各不相同，這必然會(huì)造成很多問(wèn)題，尤其是考慮到美國(guó)人的流動(dòng)性很高，從一個(gè)州移居到另外一個(gè)州是再為平常不過(guò)的了。那么，加州頒發(fā)的駕照，在紐約能開(kāi)車嗎？德克薩斯的公民，如果是單身漢不用交稅，那么在德克薩斯工作的外州單身漢也不用交稅嗎？在1787年的制憲會(huì)議上，建國(guó)先驅(qū)已經(jīng)預(yù)料到了這些問(wèn)題，因此才有了憲法第4條的兩款規(guī)定。第1款：“各州對(duì)其它州的公共法令、記錄、和司法訴訟程序應(yīng)給予完全的信任和尊重。”第二款：“每州公民應(yīng)享受其他各州公民所有之一切特權(quán)及豁免權(quán)。”美國(guó)憲法不僅明確規(guī)定了聯(lián)邦政府和州政府各自享有的權(quán)力，同時(shí)還對(duì)各個(gè)州之間的關(guān)系進(jìn)行了約束，這兩者缺一不可，共同組成了聯(lián)邦制。

既然是聯(lián)邦制，聯(lián)邦的各個(gè)成員在聯(lián)邦政府（尤其是立法機(jī)構(gòu)）就應(yīng)該有自己的代表。根據(jù)憲法第1條，聯(lián)邦國(guó)會(huì)由參眾兩院組成，眾議員代表各州的選民，議員人數(shù)由各州人口決定，而參議員代表各州，并且不論人數(shù)多少，每個(gè)州均為兩名參議員。加州有兩千多萬(wàn)人，而阿拉斯加只有50多萬(wàn)人，但是它們的參議員人數(shù)相同。之所以有這樣非常不公平的規(guī)定，是因?yàn)樵诋?dāng)初的制憲會(huì)議上，人口少的州（如羅德島）擔(dān)心人口多的州（如紐約）會(huì)把持國(guó)會(huì)，結(jié)果雙方達(dá)成了現(xiàn)在的折中。不僅如此，代表各州的參議院還大權(quán)在握：所有聯(lián)邦政府高級(jí)官員的任命（包括聯(lián)邦法官和駐外大使）和所有國(guó)際條約都必須經(jīng)過(guò)參議院的批準(zhǔn)。另外，由于參議院有“無(wú)限制辯論”（unlimited　debate）的傳統(tǒng)，因此任何議員都可以利用“冗長(zhǎng)辯論”（filibuster）來(lái)阻撓立法程序，而要停止“冗長(zhǎng)辯論”需要五分之三多數(shù)。于是參議院就成了少數(shù)派名正言順要挾多數(shù)派的天堂。20世紀(jì)60年代的民權(quán)運(yùn)動(dòng)高漲時(shí)，來(lái)自南方的少數(shù)參議員正是利用“冗長(zhǎng)辯論”這一有力的武器，成功地延遲了一系列民權(quán)法案的通過(guò)。

這就是美國(guó)特色的聯(lián)邦制。在聯(lián)邦制下，各級(jí)各類官員有自己的選區(qū)和選民：總統(tǒng)由全國(guó)人民選出，國(guó)會(huì)眾議員來(lái)自各個(gè)國(guó)會(huì)選區(qū)，參議員來(lái)自各州；州長(zhǎng)由全州人民選出，州議會(huì)的議員來(lái)自各州的選區(qū)，而市長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、縣政府、學(xué)區(qū)董事會(huì)、州和地方政府的法官和檢察官，也有各自的選民。簡(jiǎn)而言之，聯(lián)邦制就是各級(jí)政府官員獨(dú)立產(chǎn)生、享有不同的權(quán)力、對(duì)不同的選民負(fù)責(zé)。聯(lián)邦制其實(shí)就是通過(guò)選舉把權(quán)力下放制度化，但這并不表示聯(lián)邦政府權(quán)力的減弱。相反，權(quán)力下放有利于減輕聯(lián)邦政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)各州自主創(chuàng)新和以及各州之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)選民對(duì)各級(jí)官員的監(jiān)督。沒(méi)有聯(lián)邦制，就沒(méi)有今天的美國(guó)。

從美國(guó)到世界

美國(guó)是世界上第一個(gè)品嘗“聯(lián)邦制”這個(gè)禁果的國(guó)家。美國(guó)之后，已經(jīng)有20多個(gè)國(guó)家也采取了聯(lián)邦制。但是，還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家完全效仿美國(guó)的聯(lián)邦制。由于歷史、地理、宗教、文化、民族等因素，每個(gè)國(guó)家的聯(lián)邦制都自成一體。然而在“各放光彩”的背后，還是有很多重要規(guī)律可循。

有學(xué)者把聯(lián)邦制分為三類。美國(guó)屬于第一類，被稱為自下而上的聯(lián)邦制（coming　together），即面對(duì)內(nèi)憂外患，聯(lián)邦的各個(gè)成員意識(shí)到“團(tuán)結(jié)就是力量”，由此自覺(jué)地組成一個(gè)聯(lián)邦政府。第二類是自上而下（holding　together）的聯(lián)邦制，如印度、比利時(shí)和西班牙。這些國(guó)家在變成聯(lián)邦制前都是單一制，中央政府處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，并且它們都是多民族國(guó)家，國(guó)內(nèi)民族矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。這些國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人都清楚地意識(shí)到，如果不采取聯(lián)邦制，讓各個(gè)成員在教育、文化、宗教等領(lǐng)域享有高度的自主權(quán)，那么整個(gè)國(guó)家將陷入內(nèi)亂，最終分崩離析，“國(guó)將不國(guó)”。同時(shí)，各個(gè)成員也意識(shí)到，如果各自成為獨(dú)立國(guó)家，它們生存的可能性很小。

第三類則是“脅迫性”（putting　together）的聯(lián)邦制，其代表就是前蘇聯(lián)。眾所周知，前蘇聯(lián)是一個(gè)多民族的聯(lián)邦國(guó)家，共有15個(gè)加盟共和國(guó)。然而，這15個(gè)成員國(guó)大多是屈于前蘇聯(lián)軍隊(duì)的淫威或者是被前蘇聯(lián)直接軍事占領(lǐng)之后，才加入前蘇聯(lián)。俗話說(shuō)，“強(qiáng)扭的瓜不甜”。隨著前蘇聯(lián)解體，其聯(lián)邦制也壽終正寢，各個(gè)加盟共和國(guó)紛紛獨(dú)立。

如果憲法沒(méi)有明確規(guī)定聯(lián)邦政府和地方政府各自享有的權(quán)力，如果聯(lián)邦政府隨時(shí)可以踐踏憲法，如果地方政府的高級(jí)官員不是通過(guò)選舉獨(dú)立產(chǎn)生而是必須經(jīng)過(guò)聯(lián)邦政府的首肯，那么這樣的聯(lián)邦制只能是“掛羊頭賣狗肉”的聯(lián)邦制，并且一旦聯(lián)邦政府權(quán)力減弱，各個(gè)成員就會(huì)伺機(jī)爭(zhēng)取獨(dú)立，尤其是在多民族的國(guó)家。

縱觀當(dāng)今世界的聯(lián)邦制，有一個(gè)非常顯著的特點(diǎn)，那就是國(guó)土廣袤、人口眾多、民族宗教多樣化的國(guó)家基本上都采取了聯(lián)邦制。這其中的道理很容易理解。國(guó)家越大，中央集權(quán)的成本越高。第一，國(guó)家越大，權(quán)力分層越多，而越到底層，中央政府的權(quán)力（無(wú)論是稅收還是監(jiān)督）越薄弱，結(jié)果是個(gè)人專權(quán)、濫用職權(quán)和錢權(quán)交易在基層政府最為盛行。中央政府可以定期或不定期派出各種監(jiān)察團(tuán)隊(duì)，以確保中央政策得到執(zhí)行，但這樣做不僅成本高，而且難保這些中央代表不被地方政府的“糖衣炮彈”所收買。

第二，中央集權(quán)往往意味著財(cái)政和稅收大權(quán)集中在中央政府，而地方政府往往入不敷出。在不下放財(cái)政和稅收大權(quán)的前提下，中央政府只有通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式補(bǔ)貼地方政府。國(guó)家越大，財(cái)政轉(zhuǎn)移要經(jīng)過(guò)的各級(jí)政府就越多，這樣一來(lái)不僅政府官員增多、工作效率降低，并且給各級(jí)政府官員創(chuàng)造了誘人的權(quán)力尋租機(jī)會(huì)。

第三，因?yàn)榈乩砦恢?、自然資源和人口分布等因素，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往具有明顯的區(qū)域性。而中央集權(quán)國(guó)家在制定政策時(shí)往往“一刀切”，忽略了區(qū)域之間或者區(qū)域內(nèi)部的差異。結(jié)果是有的地方政府對(duì)中央的政策打折執(zhí)行，或者干脆“陽(yáng)奉陰違”，從而大大增加了執(zhí)法的難度和成本。

至少在政治體制領(lǐng)域，如果“存在的都是合理的”，并且如果存在的越多則越合理，那么聯(lián)邦制對(duì)人口眾多和國(guó)土廣袤的國(guó)家來(lái)說(shuō)的確是一個(gè)“合理”的選擇。然而無(wú)論是自下而上，還是自上而下，真正的聯(lián)邦制離不開(kāi)民主政治。聯(lián)邦制的權(quán)力下放，實(shí)際是通過(guò)選舉把對(duì)政府官員的監(jiān)督權(quán)下放。與此同時(shí)，權(quán)力的下放減少了權(quán)力尋租，提高了權(quán)力的效率，促進(jìn)了權(quán)力的改革創(chuàng)新。

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