美政府“關(guān)門”：禍起醫(yī)改殃及外貿(mào)

2013年10月10日 04:18
來源：時(shí)代周報(bào) 作者：張子宇

人參與條評(píng)論

本報(bào)記者張子宇實(shí)習(xí)生羅曉彤

“美國政府關(guān)門了。”幾乎和中國的國慶節(jié)同時(shí)，世界第一大經(jīng)濟(jì)體因?yàn)閮牲h在議會(huì)的對(duì)峙而導(dǎo)致聯(lián)邦政府的非核心部門關(guān)門。對(duì)于專業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)研究者來說，這個(gè)事件的發(fā)生并無太多意外，歷史上也有多次前例。但其還是在世界輿論當(dāng)中引發(fā)了很大的震動(dòng)，特別是許多被熱門景點(diǎn)拒之門外的外國游客，實(shí)在難以理解“為什么政府也會(huì)關(guān)門？”

盡管所謂美國“政府關(guān)門”這個(gè)說法并不能反映實(shí)權(quán)的全貌，“關(guān)門”，或者說更確切的術(shù)語是“政府停擺”（Government Shutdown），只是有限度的，限于非核心部門的。但正如蝴蝶效應(yīng)一般，從動(dòng)物園的大熊貓到中國深圳的外匯炒家，都在被這次事件改變著，影響著。而背后反映的美國債務(wù)危機(jī)和即將到來的國債違約疑問，才是真正值得警惕的危機(jī)。

緣起奧巴馬醫(yī)改

2013年10月1日，本來應(yīng)該是美國聯(lián)邦政府的2014財(cái)年的開始，由于美國民主、共和兩黨尚未解決新財(cái)年的政府預(yù)算分歧，導(dǎo)致了現(xiàn)在所謂的政府關(guān)門一事。

“公務(wù)員們不干活”的法律和制度基礎(chǔ)是1921年預(yù)算與會(huì)計(jì)法案及1974年美國國會(huì)預(yù)算暨截留控制法案。這些法案要求任何全權(quán)預(yù)算支出（discretionary spending）必須通過相應(yīng)的年度政府歲出預(yù)算案（appropriation bill）的支持方有效。在歲出預(yù)算案因故延遲的情況下，政府可通過持續(xù)決議案（continuing resolution）對(duì)預(yù)算進(jìn)行授權(quán)。若兩者皆未能按時(shí)頒布，即稱作出現(xiàn)資金缺口（funding gap）。1981年，時(shí)任司法部長(zhǎng)本杰明希弗萊蒂對(duì)反超支法案（Antideficiency Act）進(jìn)行了詮釋，要求當(dāng)資金缺口出現(xiàn)時(shí)，關(guān)閉受影響的機(jī)構(gòu)與服務(wù)，亦即開始政府停擺。

政府關(guān)門的直接原因看似是兩黨談不攏2014財(cái)政預(yù)算，但關(guān)鍵在于兩黨圍繞奧巴馬醫(yī)改法（Obamacare）的博弈。這項(xiàng)2010年制定的醫(yī)療改革，主要條款受到保守的共和黨的強(qiáng)烈反對(duì)。9月29日，眾議院共和黨人還否決了一項(xiàng)醫(yī)療器材稅，該稅旨在幫助為依法擴(kuò)大醫(yī)保覆蓋范圍提供資金。

在這個(gè)過程里，共和黨曾試圖做一次妥協(xié)，或者理解成一次小小的花招。在9月29日，共和黨人們眾議院投票通過了一項(xiàng)議案，決定為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供運(yùn)營資金至12月15日，但這里有一個(gè)條件，就是要求延遲一年實(shí)施“奧巴馬醫(yī)改方案”。這個(gè)花招的背后推手是共和黨內(nèi)部較為極端的派別茶黨（Tea Party）。

保守派領(lǐng)袖、眾議院共和黨議長(zhǎng)約翰博納(John Boehner)宣告，現(xiàn)在是“我們”為了美國的預(yù)算而“站起來斗爭(zhēng)的時(shí)候”。博納表示，除非奧巴馬政府愿意在醫(yī)保和其它議題上作出讓步，否則眾議院中的共和黨多數(shù)將不會(huì)通過給政府撥款或提高舉債上限的議案。

民主黨自然不會(huì)輕易跳進(jìn)茶黨的圈套里，參議院中的民主黨人立即表示，眾議院通過的議案是不可接受的，白宮也表示，總統(tǒng)將否決該議案。

9月30日，共和黨主導(dǎo)的眾議院和民主黨主導(dǎo)的參議院舉行了一系列的投票，但到了午夜，雙方的分歧仍然如一天之前那樣深刻，即如果“奧巴馬醫(yī)改方案”不延遲，眾議院中占多數(shù)的共和黨人便拒絕通過一項(xiàng)短期的預(yù)算案。最終回天無術(shù)，美國政府因?yàn)闆]有預(yù)算，只能“暫時(shí)關(guān)門”。

政府停擺，游客叫苦

從10月1日開始，美國政府關(guān)閉許多機(jī)構(gòu)和功能，開始了“關(guān)門”的狀態(tài)。不過，這并非意味著美國已經(jīng)陷入無政府狀態(tài)，事實(shí)上，街上的警察照常執(zhí)勤，郵局正常開門，退休金領(lǐng)取者也不會(huì)斷絕收入來源，飛往美國的客機(jī)照樣可以接收到航空管制員的信息，龐大的全球美國軍事力量依然可以隨時(shí)出戰(zhàn)。此外，由于美國憲法第二十七修正案規(guī)定議員不能修改自己的工資，因此國會(huì)議員的薪水也不受影響。

主要受到影響的是政府的非核心部門。軍隊(duì)、邊防、公共安全等核心部門運(yùn)作不會(huì)受沖擊。在關(guān)門狀態(tài)下，具體哪些部門需要關(guān)閉等細(xì)節(jié)將由美國行政管理和預(yù)算局決定。受到影響的所謂非核心部門包括國家公園、博物館、聯(lián)邦政府建筑物和聯(lián)邦政府的部分服務(wù)（如護(hù)照辦事處）。目前美國聯(lián)邦政府有文職雇員超過200萬，現(xiàn)役軍人約140萬，其中大概有80萬-100萬雇員被迫接收無薪休假。另外聯(lián)邦法院的庭審可能會(huì)延期，部分公立醫(yī)院的接診也會(huì)受到影響。

從以往的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，美國政府出于自己的考慮，會(huì)故意優(yōu)先關(guān)閉受歡迎的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和服務(wù)，如國家公園和圖書館，以增大政府關(guān)門對(duì)民眾的心理影響，這種策略被稱為“華盛頓紀(jì)念碑綜合征”。1969年政府停擺的時(shí)候，國家公園管理者小喬治哈佐格首次關(guān)閉了受歡迎的華盛頓紀(jì)念碑和大峽谷國家公園。遭到民眾的批評(píng)，小喬治哈佐格也因此被解雇。

由于受到影響的主要是非核心部門，所以在這種情況下普通美國人的生活并沒有遭受太大沖擊，多位在美定居的華人都告訴時(shí)代周報(bào)記者，目前生活沒有受什么影響。

相比于美國居民，“華盛頓紀(jì)念碑綜合征”的主要病患者是旅游者，特別是大量利用國慶假期赴美旅游的中國游客。他們?cè)?a target="_blank">林肯紀(jì)念堂、大峽谷國家公園前面望景興嘆，抱怨不已。根據(jù)美國旅游協(xié)會(huì)(U.S. Travel Association)的信息，中國是美國入境旅游增長(zhǎng)最快的市場(chǎng)之一。每個(gè)月前往美國旅游的中國游客超過10萬人，去年全年有150萬中國游客赴美旅游，較上年增加35%。

中國一家大型國有航空公司的空乘梅茜就有點(diǎn)無奈，雖然她并不明白政府關(guān)門是怎么回事，但對(duì)于年輕小姑娘來說，每一次跨越太平洋之旅，都意味著一次旅游放松之行。但現(xiàn)在民主共和兩黨的爭(zhēng)議讓這份心情暫時(shí)泡湯了?！皠倓傦w過美國，但很多景點(diǎn)都沒法去了，公司也不建議現(xiàn)在出去玩，還是等他們政府的事情解決了再說吧?！泵奋鐚?duì)時(shí)代周報(bào)記者說。

這種情況下美國旅游業(yè)無疑會(huì)遭到重創(chuàng)，加州天普市旅行社Lion Tours USA的總裁Daniel Shen訴苦，所有的旅游團(tuán)名額都在一兩個(gè)月之前就銷售一空。結(jié)果所有的國家公園和旅游景點(diǎn)都關(guān)閉了。對(duì)于很多中國人來說，這是一輩子就那么一次的度假，因此這種情況讓人非常難過。

“我們不停地改變行程、重新包租巴士。每天我們都接到反饋說，客人抱怨不已。10月1日政府關(guān)閉后，在優(yōu)勝美地國家公園(Yosemite National Park)等景區(qū)，人們馬上就被拒之門外—或者更糟糕的是被要求離開。這是很大的不便，因?yàn)檫@一地區(qū)沒有其他顯而易見的替代選擇?！盌aniel Shen說。

美國旅游部門官員尤其擔(dān)憂的是給失望的中國游客留下壞印象。美國旅游協(xié)會(huì)政府關(guān)系部門副總裁恩戈(Patricia Rojas-Ungar)說，在中國這個(gè)假期期間美國聯(lián)邦政府的關(guān)閉傳出了這樣一個(gè)信息，那就是美國政府會(huì)關(guān)門歇業(yè)。中國游客有眾多選擇，而美國旅游行業(yè)近幾年都在努力致力于向中國宣傳美國旅游市場(chǎng)，政府關(guān)閉可能會(huì)令這些努力付諸東流。

外貿(mào)受到停擺沖擊

美國政府停擺對(duì)于經(jīng)濟(jì)的影響目前尚無法預(yù)測(cè)，在深圳的外匯投資者鄭志銳告訴時(shí)代周報(bào)，他現(xiàn)在不用熬夜了，因?yàn)樵S多過去深夜公布的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)現(xiàn)在都暫停了。

“政府停擺總體來說沒有太大影響，可能很多外匯和債券交易的工作還輕松了些，因?yàn)檫^去他們可能要緊跟美國政府公布的一些信息。接下來的債務(wù)違約問題可能會(huì)更令人關(guān)注些?！毕愀垡患覈写笮豌y行的債券交易員王生對(duì)時(shí)代周報(bào)表示。

如果政府停擺持續(xù)，經(jīng)濟(jì)肯定難以避免被波及，美國股市已經(jīng)作出回應(yīng)，標(biāo)準(zhǔn)普爾指數(shù)下跌逾9點(diǎn)，而道瓊斯指數(shù)下跌逾0.6%。

各種怨言也從美國的外貿(mào)部門傳來，美國進(jìn)出口商協(xié)會(huì)(American Association of Exporters and Importers)總裁Marianne Rowden稱，情況十分混亂。她說，貿(mào)易活動(dòng)涉及到包括EPA、美國農(nóng)業(yè)部(Department of Agriculture)和美國商務(wù)部在內(nèi)的40多個(gè)政府機(jī)構(gòu)。

美國國家環(huán)境保護(hù)局(Environmental Protection Agency，簡(jiǎn)稱EPA)表示，美國的殺蟲劑進(jìn)口已經(jīng)全面暫停。殺蟲劑進(jìn)口必須經(jīng)過EPA批準(zhǔn)，但該機(jī)構(gòu)90%以上的雇員已經(jīng)放假。根據(jù)EPA的資料，美國每年的殺蟲劑支出約為120億美元，其中15%左右依賴進(jìn)口。

物流和清關(guān)公司Janel World Trade Ltd.的首席運(yùn)營官Vincent Iacopella表示，未來幾周將有大量進(jìn)口殺蟲劑到貨，現(xiàn)在還沒有一個(gè)解決方案。他說，如果無法解決問題，殺蟲劑將滯留在海運(yùn)碼頭、鐵路堆場(chǎng)或倉庫中。

鋼材進(jìn)口也受到波及，賓夕法尼亞州的鋼材經(jīng)銷和貿(mào)易商Delaware Steel的總裁Lisa Goldenberg表示，鋼材滯留在巴爾的摩和新澤西州紐瓦克的清關(guān)倉庫中，等待入境許可。

另外還有一些美國科技公司由于不能獲得美國商務(wù)部(Department of Commerce)的出口許可而無法交付海外訂單。最大的電腦芯片生產(chǎn)設(shè)備制造商之一應(yīng)用材料(Applied Materials Inc., AMAT)發(fā)言人Kevin Winston表示，公司認(rèn)為，例行的出口審批程序受阻可能影響該公司向某些市場(chǎng)發(fā)貨的能力。

同時(shí)在亞拉巴馬州，貨運(yùn)公司Titan Transfer Inc.無法將一批家具木材從倉庫中運(yùn)出進(jìn)行出口，因?yàn)檫@批貨物還需要獲得美國農(nóng)業(yè)部下屬的動(dòng)植物衛(wèi)生檢驗(yàn)署(Animal and Plant Health Inspection Service)的批準(zhǔn)，以確保木材沒有受到病蟲害侵襲。董事長(zhǎng)Tommy Hodges抱怨，檢驗(yàn)人員都沒上班，至少他找不到人。

“華盛頓政客根本不了解國內(nèi)普通民眾的遭遇，他們生活在自己的世界中?！盚odges批評(píng)。

據(jù)高盛經(jīng)濟(jì)學(xué)家估算，按上世紀(jì)90年代中期的停擺經(jīng)驗(yàn)判斷，如果政府停擺一周，將給美國經(jīng)濟(jì)造成80億美元的損失。美國穆迪分析公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬克贊迪給出的答案較為嚴(yán)酷。，如果發(fā)生為期兩周的政府停擺，將會(huì)使得第四季度美國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率減少0．3個(gè)百分點(diǎn)；如果長(zhǎng)達(dá)三至四周，則會(huì)拖累經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率多達(dá)1．4個(gè)百分點(diǎn)。

這些混亂目前還只在小范圍里，但可以想象如果一直持續(xù)下去，美國經(jīng)濟(jì)難免硝煙四起。分析人士普遍認(rèn)為，政府臨時(shí)關(guān)門不會(huì)持續(xù)太長(zhǎng)時(shí)間，隨著政府關(guān)門時(shí)間加長(zhǎng)，民怨會(huì)越來越大，民意壓力會(huì)最終逼迫國會(huì)兩黨達(dá)成妥協(xié)。

相比于動(dòng)物園和博物館關(guān)門，美國即將帶來的財(cái)政違約危機(jī)更讓外界擔(dān)憂。白宮有風(fēng)聲透露，奧巴馬總統(tǒng)不會(huì)改變拒絕與國會(huì)共和黨人談判的立場(chǎng)。如果雙方一直都談不攏，美國將在10月17日達(dá)到舉債上限，帶來違約的威脅。

對(duì)于美國方面圍繞預(yù)算和舉債上限的政治僵局，中國作出首個(gè)官方回應(yīng)。中國財(cái)政部副部長(zhǎng)朱光耀在一個(gè)媒體吹風(fēng)會(huì)上表示，中方已表明其對(duì)華盛頓政治僵局的不安?！懊绹谥袊写罅恐苯油顿Y，中國更持有巨額的美國國債。因此我們自然關(guān)注美國財(cái)政僵局的發(fā)展?fàn)顩r，理所當(dāng)然地提出美方要確保中國對(duì)美投資的安全性的合理要求。”朱光耀指出

作為美國最大的債主，中國有充足的理由向美國施壓，美國財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2013年7月，中國持有1.28萬億美元的美國國債，而實(shí)際數(shù)字可能更高。另外一大債主日本也難以無動(dòng)于衷，日本財(cái)務(wù)大臣兼副首相麻生太郎重申，任何擁有大量美國國債的國家都必須考慮美國債務(wù)上限不能及時(shí)上調(diào)的后果。他預(yù)計(jì)債務(wù)上限問題將在10月17日之前得到解決，但他補(bǔ)充說，像日本和中國這些擁有大量美國國債資產(chǎn)的國家都面臨類似的風(fēng)險(xiǎn)。

政府關(guān)門美國“見怪不怪”

本報(bào)記者張子宇

盡管外界議論紛紛，但是專業(yè)人士并沒有暴露出很大的危機(jī)感。除了普遍堅(jiān)信這只是黨爭(zhēng)的正?，F(xiàn)象，很快就會(huì)恢復(fù)正常外。也和美國歷史上早有多次先例有關(guān)。一言以蔽之，對(duì)美國人來說，其實(shí)政府關(guān)門也是見怪不怪了。

自美國國會(huì)預(yù)算程序于1976年正式執(zhí)行以來，美國政府一共停擺過18次。就在1976年當(dāng)年，總統(tǒng)杰拉德福特以支出超出控制為由否決了向美國勞工部與衛(wèi)生、教育及福利部提供資金的議案，導(dǎo)致政府部分關(guān)閉。

之后卡特成為總統(tǒng)后，政府關(guān)門進(jìn)入“高發(fā)期”。第一次是在1977年的9月30日到10月3日，民主黨控制的眾議院支持一項(xiàng)規(guī)定“除非母親生命受到威脅，否則不以醫(yī)療補(bǔ)助支付人工流產(chǎn)費(fèi)用”的禁令。與此同時(shí)，民主黨控制的參議院卻支持以醫(yī)療補(bǔ)助支付由強(qiáng)奸或亂倫所致懷孕的人工流產(chǎn)。女性和生育問題過去一向是美國兩黨的主戰(zhàn)場(chǎng)，這次就導(dǎo)致政府部分關(guān)閉。為爭(zhēng)取更多時(shí)間談判，兩院隨后達(dá)成一項(xiàng)提供資金至10月31日的臨時(shí)議案。

“人流”爭(zhēng)議的余波不小，到了10月31日，卡特簽署了另一份臨時(shí)協(xié)議。然后到了11月，臨時(shí)議案再次失效。11月30日到12月9日，美國政府又關(guān)門了。兩院最終同意，以“醫(yī)療補(bǔ)助支付由強(qiáng)奸或亂倫所致懷孕，以及母親生命受到威脅時(shí)的人流費(fèi)用”。

1978年9月30日，卡特總統(tǒng)以浪費(fèi)為由否決了一項(xiàng)向公共工程撥款的議案，以及一項(xiàng)國防議案。這次鬧哄哄的停了18天。

1979年9月30日國會(huì)依然不消停，除了參眾兩院繼續(xù)就人流問題大戰(zhàn)之外，眾議院還不顧參議院反對(duì)推行一項(xiàng)對(duì)國會(huì)議員及資深公務(wù)人員加薪5.5%的議案。結(jié)果就是美政府一直關(guān)門到10月12日。

美國歷史上評(píng)價(jià)不高的卡特下臺(tái)了，取而代之的里根在歷史書里被認(rèn)為是很重要的總統(tǒng)。但在他執(zhí)政期間美國政府關(guān)門簡(jiǎn)直是家常便飯。1981年里根稱其將否決任何“不滿足他提出的84億美元減赤方案至少一半”的議案。共和黨控制的參議院通過了一項(xiàng)符合其期望的議案，但民主黨控制的眾議院卻希望能夠減少更多國防赤字以及控制對(duì)國會(huì)議員及資深公務(wù)人員的加薪。最終妥協(xié)而成的議案與里根的要求相差了20億美元，里根以此為由否決了該議案并關(guān)閉了聯(lián)邦政府。隨后一項(xiàng)持續(xù)至12月15日的臨時(shí)議案給了國會(huì)足夠時(shí)間解決問題。

1982年政府干脆關(guān)門了兩次，第一次比較好笑，這次只關(guān)門一天，理由是國會(huì)因聚餐推遲一天通過預(yù)算案。

但同年12月的情況就比較復(fù)雜了，參眾兩院都希望增加公共建設(shè)投入以創(chuàng)造工作機(jī)會(huì)，但里根總統(tǒng)卻誓言否決任何相關(guān)議案，國會(huì)還反對(duì)向“和平衛(wèi)士”導(dǎo)彈提供研發(fā)資金。政府停擺最終在國會(huì)放棄了其公共建設(shè)計(jì)劃后得以解決，但里根也被迫放棄了向“和平衛(wèi)士”與“潘興”導(dǎo)彈提供研發(fā)資金。里根還簽署了向法律服務(wù)公司提供資金的方案，以交換國會(huì)同意對(duì)以色列提供更多援助。停擺從12月17日持續(xù)到12月21日。

1983年，民主黨控制的眾議院試圖提升教育支出，同時(shí)減少國防與對(duì)外援助支出，這遭到了里根的反對(duì)。結(jié)果政府從11月10日開始關(guān)門了4天。此后國會(huì)降低了其提升教育支出的要求，同時(shí)同意了對(duì)“和平衛(wèi)士”導(dǎo)彈研發(fā)的資金補(bǔ)助。但國防與對(duì)外援助支出最終得到削減，此外國會(huì)還成功的通過了對(duì)在聯(lián)邦野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)進(jìn)行石油與天然氣租賃業(yè)務(wù)的禁令，以及不得以政府雇員健康保險(xiǎn)支付人流費(fèi)用（母親生命受到威脅除外）的議案。

1984年9月30日到10月3日的停擺是因?yàn)閲鴷?huì)希望預(yù)算案能涵蓋一項(xiàng)遭到里根反對(duì)的水利計(jì)劃。雙方最終未能達(dá)成協(xié)議，僅通過了一項(xiàng)延長(zhǎng)資金供應(yīng)三日的臨時(shí)議案。然后臨時(shí)議案到期后，政府再次陷入關(guān)門，最終國會(huì)放棄了前述的水利及一項(xiàng)民權(quán)法案，而里根得以保留其犯罪打擊計(jì)劃。

神奇的是1985年竟然平安無事，但在1986年民主黨控制的眾議院與里根在多項(xiàng)問題上產(chǎn)生分歧，共和黨控制的參議院強(qiáng)制讓政府在10月16日到18日之間關(guān)閉。結(jié)果眾議院不得不放棄了其大部分要求以換取對(duì)其提出的福利計(jì)劃的支持，以及對(duì)出售國營聯(lián)合鐵路公司的讓步。

1987年，里根開始走下坡路，參眾兩院都被民主黨控制，其反對(duì)向尼加拉瓜反政府武裝提供援助，同時(shí)要求美國聯(lián)邦通信委員會(huì)貫徹其“公平原則”。雙方達(dá)不成協(xié)議，12月18-20日美國政府關(guān)門，最終民主黨在“公平原則”問題上作出讓步，換取“僅僅向尼加拉瓜反政府武裝提供非致命性援助”。

1990年美國進(jìn)入了老布什時(shí)代?！皽p赤”取代了人流、冷戰(zhàn)、人權(quán)等成為美國府院之爭(zhēng)的主流。老布什誓言否決任何不包含減赤方案的持續(xù)決議案，國會(huì)的一項(xiàng)議案因此遭到否決，結(jié)果導(dǎo)致政府關(guān)門。最終國會(huì)還是通過了一項(xiàng)包含減赤方案的持續(xù)決議案。

1995年，時(shí)任總統(tǒng)的比爾克林頓同樣面對(duì)參眾兩院都由對(duì)手——共和黨控制的局面。他否決了一項(xiàng)由共和黨控制的國會(huì)的議案。導(dǎo)致11月13-19日的政府停擺，最終雙方通過了一項(xiàng)持續(xù)四周、保持原資金供應(yīng)75%的臨時(shí)決議，克林頓并認(rèn)可了一項(xiàng)長(zhǎng)達(dá)七年的預(yù)算平衡方案。

到了1995年12月16日，共和黨要求克林頓的7年預(yù)算平衡方案基于美國國會(huì)預(yù)算據(jù)所提供數(shù)據(jù)，而非美國行政管理和預(yù)算局所提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行設(shè)計(jì)（后者給出的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)更為樂觀）?？肆诸D拒絕了這一要求。這次關(guān)門一直持續(xù)到1996年1月6日，是美國歷史上唯一一次“跨年政府關(guān)門”。根據(jù)美國國會(huì)研究所的數(shù)據(jù)顯示，這一次關(guān)門給美國造成了超過14億美元的經(jīng)濟(jì)損失。