渣打：十八屆三中全會或?qū)崿F(xiàn)土地政策改革突破

2013年10月08日 14:42
來源：財經(jīng)網(wǎng) 作者：王志浩

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10月8日，渣打銀行首席經(jīng)濟學(xué)家王志浩撰文稱，2013年11月份即將召開的第十八屆三中全會可能實現(xiàn)土地政策改革的突破：即中央政府或?qū)⑦M一步放開農(nóng)民直接轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)，該項政策可能首先在小范圍內(nèi)試點，工業(yè)用地價格將因此上漲，農(nóng)民土地補償金也會增加。而土地成本變化對房地產(chǎn)項目的影響仍未可知。

王志浩預(yù)期，新的土地制度改革方案將放松對農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，允許村集體（在嚴格限定的條件內(nèi)）直接出售農(nóng)村建設(shè)用地，而不必再通過征地程序。該政策僅適用于農(nóng)村建設(shè)用地，耕地不在此列。對中央政府而言該項政策的優(yōu)勢在于有望緩解民生緊張，同時有望增加農(nóng)民收入。另外有消息稱國土資源部整體上對這一改革持贊成態(tài)度。

但他認為在短期內(nèi)，新一輪土地制度改革取得突破有限，其影響也將是有限的。隨著試點范圍不斷擴大，影響也將逐漸擴大。

新土改方案路徑圖

盡管如此，新土改方案仍存有爭議。中央領(lǐng)導(dǎo)層在土地改革上的立場仍未可知，但可以明確任何土地改革都將會循序推進。因此，如果新的土改政策得以落實，渣打銀行預(yù)期可能會遵循以下幾個條件：

第一、新的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革方案或僅限少數(shù)試點地區(qū)，諸如蘇州及深圳等已推行農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點項目的地區(qū)。由于政策支持力度不夠，上述試點地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革未能進一步深化。

第二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后的土地用途或?qū)⑹芟??！督?jīng)濟觀察報》報道稱如果某一地塊已用于工廠建設(shè)，可能將不能再用于住房或商鋪房建設(shè)，只能用于繼續(xù)用于新的工廠建設(shè)。

第三、更為嚴格的土地流轉(zhuǎn)制度改革方案可能會制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社目前作為商業(yè)用途的農(nóng)村建設(shè)用地的進一步政策。此外，還可能要求每一筆農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)包含股權(quán)注入、并購、擁有土地使用權(quán)的企業(yè)的破產(chǎn)和出售機制，繼而才允許土地的流轉(zhuǎn)。這樣的框架能在新的基礎(chǔ)上繞開農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律障礙。

此外，還有其他一些問題需要解決。例如，當(dāng)前缺乏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的明確機制；地方政府通常將道路及公共設(shè)施建設(shè)作為土地二次開發(fā)進程的一部分。而村集體通常以土地流轉(zhuǎn)所得資金雇傭勞力進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對此，也有分析人士指出農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)征稅缺乏制度框架，同時在土地流轉(zhuǎn)過程中對于農(nóng)民的法律權(quán)利無保障。新一輪土改的反對者主張在制度框架完備之后再推進改革。而改革的支持者則認為土改步伐已滯后太久，應(yīng)當(dāng)立即推行新一輪改革，同時加強配套的法律及財政體系建設(shè)。

中共中央早已明確指出農(nóng)村土地改革的大方向。但2008年召開的第十七屆三中全會比較令人失望的一點在于，全會所提出的有效整合城鄉(xiāng)土地資源、鼓勵農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)、限制強制征地等政策方針未能取得有效實施。

新一輪土地制度改革的支持者對土地價格異議較大。當(dāng)前，地方政府通常將土地免費出讓給在當(dāng)?shù)赝顿Y建廠的工業(yè)企業(yè)，這是地方政府謀求在未來獲得屬地內(nèi)企業(yè)稅收收入的慣用手法。但這種免費土地也是造成眾多空置工業(yè)區(qū)及土地浪費等問題的根源所在。因此，新一輪土地制度改革也被看成是中央力推提高制造業(yè)投入成本（以及能源與水電成本）的重要組成部分。提高投入成本是提高生產(chǎn)力的重要方式之一。

新土改潛在影響

渣打銀行稱，十八屆三中全會上新一輪土地制度改革取得突破的可能性較小。但改革的點滴推進仍將受到歡迎，因為這將打破當(dāng)前地方政府在土地征收及出讓的壟斷地位。若改革試點得以推廣，村集體將在農(nóng)地的開發(fā)上擁有更大的話語權(quán)，農(nóng)民得到的土地補償金也會有所增加。這或許也是改革者的意圖所在，即體現(xiàn)出農(nóng)民對所承包土地的使用權(quán)。這將減少目前在土地二次開發(fā)中存在的特權(quán)亂用等弊端。

新一輪土地改革的基礎(chǔ)性工作之一是農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)，簡單地說，確權(quán)就是將經(jīng)過依法依規(guī)登記的集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)證辦法給使用權(quán)人。確權(quán)及土地所有權(quán)證的發(fā)放也意味著對農(nóng)民土地使用權(quán)的認可，農(nóng)民據(jù)此可出租具有使用權(quán)的土地。目前，各省的確權(quán)已先后進入收尾工作。

在短期內(nèi)，新一輪土地制度改革取得突破有限，其影響也將是有限的。隨著試點范圍不斷擴大，影響也將逐漸擴大。具體影響或?qū)⒑韵聨c：

第一、工業(yè)用地價格將上漲，整體來看這是好事。

第二、住房土地價格或許也將受到影響，但由于這類土地相關(guān)的房地產(chǎn)市場已經(jīng)存在，我們認為。對房地產(chǎn)低價的影響應(yīng)該不大。事實上，房地產(chǎn)土地價格或許還會下降。理論上，房地產(chǎn)開發(fā)商或許能夠直接與村集體協(xié)商土地價格。

第三、地方政府財政將因此受到?jīng)_擊。地方政府或許需要對這類土地交易行為制定出一個合理的稅收水平。

第四、征地流程或許需要做出調(diào)整，納入村集體出售農(nóng)村建設(shè)用地的新的權(quán)利。

第五、農(nóng)民直接轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)或?qū)@著抬升工業(yè)區(qū)建設(shè)成本，目前這類土地通常免費提供給來到當(dāng)?shù)赝顿Y建廠的企業(yè)。

鑒于各方在如何解決中國長期存在的土地開發(fā)低效率以及對農(nóng)民補償不足等問題上的激烈爭論，不太可能推出激進的改革舉措。這也就意味著新一輪土地改革的成效需要一段時間才能顯現(xiàn)。盡管如此，我們?nèi)约耐藢萌腥珪転橥恋厥袌龌母锍ㄩ_大門。

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