上海自貿(mào)區(qū)亦是行政改革試驗田

2013年09月28日 00:32
來源：華夏時報作者：傅蔚岡

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中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)掛牌各項準備工作進展順利。

自貿(mào)區(qū)能夠給中國帶來什么？從目前來看，大多數(shù)人關注的是能夠有什么優(yōu)惠政策。有媒體透露，在《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案(草案)》中，對深化金融領域開放創(chuàng)新的表述內(nèi)容涉及到了“加快金融制度創(chuàng)新，在實驗區(qū)內(nèi)對資本項目可兌換、金融市場的利率市場化和人民幣跨境使用方面先行先試；增強金融服務功能，推動金融服務業(yè)對符合條件的民營資本和外資金融機構全面開放，允許在區(qū)內(nèi)建立面向國際的交易和服務平臺，逐步允許境外企業(yè)參與商品期貨交易，支持開展人民幣跨境再保險業(yè)務”等。

金融改革當然很重要，這是上海建設國際金融中心的一個很重要的方面。但是從目前中央的表態(tài)來看，自由貿(mào)易區(qū)的中心還是在于行政體制改革，這可以從全國人大常委會8月份不同尋常的舉動中看出。

8月26日，國務院向全國人大常委會提出申請，要求全國人大常委會授權國務院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時停止實施有關法律規(guī)定。8月30日，十二屆全國人大常委會四次會議通過了《關于授權國務院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調整有關法律規(guī)定的行政審批的決定》，根據(jù)該決定，自貿(mào)區(qū)內(nèi)外商投資企業(yè)設立、變更等11項行政審批暫停實施。

更為重要的是，全國人大常委會的決定明確表示“上述行政審批的調整在三年內(nèi)試行，對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規(guī)定”。在我的記憶中，全國人大常委會從未批準過“行政審批調整”的決定，而且以調整行政審批為主要內(nèi)容的改革在以往的各種試驗區(qū)中從未出現(xiàn)過。

在自由貿(mào)易區(qū)之前，我國已經(jīng)有不少的試驗區(qū)，從上世紀八十年代早期的經(jīng)濟特區(qū)，到本世紀開始的各種綜合改革配套試驗區(qū)。從目前來看，此次自由貿(mào)易區(qū)與以往的各項試驗區(qū)有著本質的不同。以“深圳經(jīng)濟特區(qū)”為例，1981年五屆全國人大常委會21次會議通過關于授權廣東省、福建省人大及其常委會制定所屬經(jīng)濟特區(qū)的各項單行經(jīng)濟法規(guī)的決議。特區(qū)最主要的特色就是執(zhí)行與其他地區(qū)不太一樣的經(jīng)濟政策，從現(xiàn)在來看，這個特殊的經(jīng)濟政策實際上就是各種優(yōu)惠，當時中國除了經(jīng)濟特區(qū)以外的區(qū)域都是屬于計劃經(jīng)濟，特區(qū)獨特的經(jīng)濟制度吸引了國內(nèi)外各種資金和人才，在短時間內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展。

經(jīng)濟特區(qū)“先行先試”的重要作用，主要體現(xiàn)在如何從計劃體制向市場經(jīng)濟轉軌。改革初期百業(yè)待興，盡管經(jīng)濟建設已經(jīng)成為中心，但是由于三十年的封閉，市場的基礎設施已經(jīng)不復存在，很多現(xiàn)在看起來是再簡單不過的問題在那個年代都會成為障礙——比如企業(yè)該如何登記、有哪些組織？一言以蔽之，當時不僅僅在宏觀上缺乏如何建立市場經(jīng)濟的圖景，在微觀上也沒有運作一個企業(yè)的經(jīng)驗。

在這個情況下，以深圳為代表的經(jīng)濟特區(qū)做了很多探索性的工作。廣東省和深圳經(jīng)濟特區(qū)把中央賦予的在經(jīng)濟體制改革和對外開放中的特殊政策和靈活措施用地方性經(jīng)濟法規(guī)形式規(guī)范起來，使之適應改革開放的迫切需要，比如《廣東省經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)登記管理暫行規(guī)定》解決了企業(yè)登記管理的問題，《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》解決了國有土地流轉問題，《深圳經(jīng)濟特區(qū)有限責任公司條例》和《深圳經(jīng)濟特區(qū)股份有限公司條例》是國內(nèi)最早的公司法規(guī)，不僅對建立特區(qū)市場經(jīng)濟體制功勛卓著，而且為國家制定《公司法》提供了寶貴的經(jīng)驗。有資料統(tǒng)計，特區(qū)所通過的法規(guī)中，三分之一是在國家沒有相關法例的情況下新創(chuàng)，還有三分之一是根據(jù)特區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和改革開放實際需要，根據(jù)法律、行政法規(guī)的基本原則，對國家法律法規(guī)進行必要變通、補充和細化，從而形成一個有中國特色的市場經(jīng)濟。

時至今日，中國經(jīng)濟總量已經(jīng)變成世界第二，這意味著中國的經(jīng)濟改革成果大體是成功的。但是在這張光鮮的成績單背后，也產(chǎn)生了很多問題，政府和市場邊界的模糊就是一個很重要的方面。由于過往幾年漂亮的成績單，使得很多人——尤其是政府部門內(nèi)部不少人認為政府無所不能，許多原先市場能解決的問題也變成了政府染指的領域，一些行政機關和工作人員更是憑借行政審批牟取私利的現(xiàn)象更是極為普遍，比如說前發(fā)改委副主任、國家能源局局長劉鐵男就是憑借審批權限而身陷囹圄。

同時，以往各種試驗區(qū)的教訓還預示著，一旦某個區(qū)域獲得了一項新的政策優(yōu)惠，就會極力阻止該項舉措在其他地區(qū)出現(xiàn)，因為一旦其他地區(qū)都有了這項優(yōu)惠，那么本地的競爭優(yōu)勢也就不復存在了。而各個地區(qū)競相向中央申請各種“試驗區(qū)”，多多少少都是為了各種優(yōu)惠政策。也正是如此，市場很多人士都在揣測此次自由貿(mào)易區(qū)是不是會出現(xiàn)很多政策優(yōu)惠？

如果說以往的各項試驗區(qū)是中央在經(jīng)濟政策的實體領域方面給予的優(yōu)惠，那么這次自由貿(mào)易區(qū)則是中央在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)給予行政體制改革的一個試驗田，是通過減少行政部門的權力來實現(xiàn)經(jīng)濟增長。商務部新聞發(fā)言人沈丹陽在9月24日表示，上海自貿(mào)區(qū)主要有三大目標，而并非有很多優(yōu)惠政策，上海自貿(mào)區(qū)的試驗主要是圍繞三個方面來開展，或者說主要的目標有三個大方面：一是要轉變政府職能，探索推動行政審批的改革；二是要推動服務業(yè)的擴大開放；三是在創(chuàng)新投資管理模式方面作出探索。

據(jù)說此前國務院總理李克強在上?？疾鞎r，曾經(jīng)三問上海市主要領導，上海到底是要政策還是要改革？從目前披露的細節(jié)來看，自由貿(mào)易區(qū)確實是在改革上下工夫，從目前全國人大常委會的決定來看，一攬子放棄11項行政審批，就是一個不小的進步。事實上，行政體制改革一直是本屆政府關注的重點問題。在今年的兩會上，李克強總理就表示改革方案核心是轉變政府職能，就是“簡政放權”。要通過改革“厘清和理順政府與市場、與社會之間的關系”。而改革的核心就是要從“改革行政審批制度入手來轉變政府職能”，在兩會上更是談到了具體的目標，“現(xiàn)在國務院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上?！?/p>

就此而言，上海自貿(mào)區(qū)進行的改革，實際上是本屆政府一直主張的行政體制改革的延續(xù)，而從某方面來說，對行政體制的改革又是上海自貿(mào)區(qū)的“歸宿”。

（作者為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長）