三中全會前瞻：財(cái)稅體制已進(jìn)入改革決策時(shí)期

2013年09月23日 13:15
來源：瞭望東方周刊作者：蘆垚何盼婭

人參與條評論

“三中全會將會深化研究政府和市場的關(guān)系，并圍繞這個(gè)問題加大改革力度”

2013年11月，200余名中共中央委員將再聚首。在中共中央委員會換屆1年后，新一屆領(lǐng)導(dǎo)層將推出新的改革藍(lán)圖。

香港《大公報(bào)》刊文說，當(dāng)前，中國改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。中國領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)用實(shí)際行動向國內(nèi)外昭示了新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體在推動改革開放上的迫切態(tài)度和堅(jiān)強(qiáng)決心。此次，將“全面深化改革開放”作為三中全會核心議題，再次傳遞出中央堅(jiān)定改革信心、堅(jiān)持改革正確方向、凝聚改革共識的強(qiáng)烈信號，穩(wěn)定和強(qiáng)化了公眾的改革預(yù)期。

武漢座談會

有媒體9月16日獲悉，目前十八屆三中全會報(bào)告擬定稿已經(jīng)下發(fā)至省部級官員，征求意見。媒體的一些報(bào)道還說，有些分析人士把中共中央總書記習(xí)近平7月在武漢的講話視為11月報(bào)告的基調(diào)。

7月23日，習(xí)近平在湖北省武漢市主持召開的部分省市負(fù)責(zé)人座談會上的講話，是近期他關(guān)于改革最為全面的一次講話。

參會人員名單亦顯示出此次會議的重要性。參加座談的包括來自東部的上海市市長楊雄、浙江省委書記夏寶龍，中部的湖北省委書記李鴻忠、湖南省委書記徐守盛、山西省委書記袁純清，東北的黑龍江省委書記王憲魁，以及武漢市委書記阮成發(fā)，還有國企領(lǐng)導(dǎo)人東風(fēng)汽車公司董事長徐平等。

在聽取了眾人的意見后，習(xí)近平從6個(gè)方面提出了全面深化改革需要深入調(diào)查研究的重大問題。

習(xí)近平首先提出的是進(jìn)一步形成全國統(tǒng)一的市場體系，形成公平競爭的發(fā)展環(huán)境。與十八大后在多個(gè)場合相同，他再次強(qiáng)調(diào)了市場在資源配置中的作用。他說：“要把更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用作為下一步深化改革的重要取向，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率。”

第二，進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供不竭動力。堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，增強(qiáng)公有制經(jīng)濟(jì)特別是國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，也包括鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善財(cái)稅體系，發(fā)展更高水平的開放型經(jīng)濟(jì)體系，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展微觀基礎(chǔ)的活力。

第三，進(jìn)一步提高宏觀調(diào)控水平提高政府效率和效能。以加快轉(zhuǎn)變政府職能為抓手，處理好政府和市場的關(guān)系。

其他三個(gè)方面的內(nèi)容是，進(jìn)一步增強(qiáng)社會發(fā)展活力，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定；進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會公平正義，通過制度安排更好保障人民群眾各方面權(quán)益；進(jìn)一步提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)指出，這些重大問題需要在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上作出回答，要結(jié)合實(shí)際、結(jié)合未來發(fā)展來進(jìn)行解答，不斷給出準(zhǔn)確、科學(xué)的答案。

這一表態(tài)再次明確了新領(lǐng)導(dǎo)層的改革思路。

政府與市場

2013年的全國兩會上，通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案。相比以往的機(jī)構(gòu)改革，此次除了再次進(jìn)行機(jī)構(gòu)改組之外，尤為強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變。

在擔(dān)任總理后的第一次記者招待會上，李克強(qiáng)說，要“把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場的手”，同時(shí)宣布要從改革行政審批制度入手來轉(zhuǎn)變政府職能，要在本屆政府任期內(nèi)將國務(wù)院各部門1700多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)再削減三分之一以上。

5月，國務(wù)院下發(fā)2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知。通知中，深化改革的總體要求首先提到正確處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系。而具體的工作重點(diǎn)，則首先提到深入推進(jìn)行政體制改革。在國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革之后，通知要求組織推進(jìn)地方行政體制改革，研究制定關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的意見。

“過去這些年搞市場經(jīng)濟(jì)，從理論上來講確立了市場配置資源的基礎(chǔ)性地位，但實(shí)際上政府對市場的干預(yù)、控制以及由行政權(quán)力配置資源的問題還未根本扭轉(zhuǎn)。再加上地區(qū)與地區(qū)之間的行政壁壘，有企業(yè)的資源壟斷和行政壟斷，所以沒有完全形成統(tǒng)一的市場。市場分割，市場受到行政權(quán)力干擾，這可能是目前的重點(diǎn)問題之一。”國家行政學(xué)院教授汪玉凱告訴《瞭望東方周刊》。

除了減少行政審批之外，深化價(jià)格體制改革也是目前行政體制改革的內(nèi)容之一。“這可能在最近的一兩年會加快，即打破壟斷，讓社會資本進(jìn)入某些壟斷行業(yè)，讓社會資本購買公共服務(wù)?！敝袊?海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林告訴《瞭望東方周刊》。

李克強(qiáng)曾多次表示，推動民營資本順利有效地進(jìn)入金融、能源、鐵路等領(lǐng)域，還要對社會領(lǐng)域的相關(guān)改革進(jìn)行推進(jìn)，促進(jìn)社會的縱向流動。

7月31日，總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)。將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。各地要在準(zhǔn)確把握公眾需求的基礎(chǔ)上，制定政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，明確政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，并試點(diǎn)推廣。

“三中全會將會在整體上深化政府和市場關(guān)系的認(rèn)識，并圍繞這個(gè)問題加大改革力度?！蓖粲駝P說。

淡化GDP的邏輯

“機(jī)構(gòu)改革不易，轉(zhuǎn)變職能更難，因?yàn)樗羁??！薄斑@是削權(quán)，是自我革命，會很痛，甚至有割腕的感覺，但這是發(fā)展的需要，是人民的愿望。我們要有壯士斷腕的決心，言出必行，說到做到，決不明放暗不放，避重就輕，更不能搞變相游戲?！?在今年兩會的記者招待會上，李克強(qiáng)說。

在學(xué)者們看來，政府職能轉(zhuǎn)變不僅僅是簡單的機(jī)構(gòu)變革。

遲福林說：“最重要的就是我們要淡化GDP，要改變競爭性的地方政府增長模式?！?/p>

所謂“競爭性地方政府”的增長模式，遲福林概括為“以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向、以地方財(cái)政收入增長和干部考核為約束激勵機(jī)制、以政府主導(dǎo)和地方政府間競爭為突出特點(diǎn)”的經(jīng)濟(jì)增長模式。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉的比喻更直接：“政府在資源配置中起的作用越來越大，有一句話大體上反映我們的狀況，就是各級政府都變成了準(zhǔn)公司，書記是‘董事長’，市長是‘總經(jīng)理’，他們決定發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，運(yùn)用什么技術(shù)路線，支持哪些經(jīng)濟(jì)活動。這樣一來，當(dāng)然就不可能真正地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變?！?/p>

9月，以吳敬璉為代表的多位經(jīng)濟(jì)學(xué)家在一次讀書會上為新一輪改革把脈，并嘗試開出藥方。針對中國的轉(zhuǎn)型難題，他說，“經(jīng)濟(jì)增長模式轉(zhuǎn)型已經(jīng)提出了將近20年，但是到現(xiàn)在尚未成功，它的關(guān)鍵問題還是體制上的問題”。

“政府仍然掌握了太多的配置資源的權(quán)力，市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，不但沒有加強(qiáng)，反而弱化了。后者就是把GDP增長看做政績的主要標(biāo)志。所以，各級政府都要運(yùn)用自己手里配置資源的權(quán)力，去投資，用資源投入去拉動GDP的增長?！?/p>

改革切入口

9月7日，一場名為“中青年改革開放論壇（莫干山會議，2013）”的會議在浙江德清的莫干山上召開。3天的會期里，來自全國各地的200多位青年經(jīng)濟(jì)學(xué)者圍繞“創(chuàng)造公平、開放與可持續(xù)發(fā)展的社會”的主題展開激烈的腦力激蕩。

此次由國家發(fā)改委國際合作中心和財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所聯(lián)合主辦的會議，將財(cái)稅改革作為重要題目，不難看出當(dāng)下這一改革的重要性。

參會的財(cái)政部副部長王保安說：“把財(cái)稅改革作為重要題目，把握了很好的時(shí)間窗口?！眹野l(fā)改委國際合作中心主任曹文煉也認(rèn)為：“在當(dāng)下各項(xiàng)改革糾纏于一起的背景下推動財(cái)稅改革，是包括經(jīng)濟(jì)體制和政治體制在內(nèi)的下一輪整體改革切入口。”

此外新一屆政府上任后，確定了2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作，位居首位的是行政審批改革，位列第二的是財(cái)稅改革。

今年，財(cái)稅體制已有擴(kuò)大改革之舉。

財(cái)政部和國家稅務(wù)總局2013年5月24日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在全國開展交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)稅收政策的通知》（以下簡稱《通知》），進(jìn)一步明確了今年8月1日起在全國范圍內(nèi)開展交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的相關(guān)稅收政策。

《通知》新增了廣播影視服務(wù)作為部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)稅目的子目，規(guī)范了稅收政策，完善了征管辦法。

因其進(jìn)一步消除了重復(fù)征稅，優(yōu)化了稅制結(jié)構(gòu)，降低了企業(yè)稅負(fù)，主管部門將營改增視為推進(jìn)財(cái)稅體制改革的“重頭戲”。

來自財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，2012年我國納入營改增試點(diǎn)范圍的納稅人超過100萬戶，試點(diǎn)地區(qū)共為企業(yè)直接減稅426.3億元。據(jù)測算，此次進(jìn)一步擴(kuò)大“營改增”試點(diǎn)，2013年企業(yè)將減輕負(fù)擔(dān)約1200億元。

財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配

但是，僅是營改增顯然還不足以解決財(cái)稅體制問題。

王保安在這次莫干山會議上坦言，我國現(xiàn)行財(cái)稅體制建立在1994年開始形成的分稅制之上，現(xiàn)在到了啟動新一輪財(cái)稅改革的時(shí)候。王保安說，各地不同的稅收優(yōu)惠，不利于統(tǒng)一市場的建立；中央和地方事權(quán)的劃分沒有來得及理清楚，造成中央委托地方的事權(quán)過多，只能靠專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來解決，這就帶來了專項(xiàng)過多的問題，影響財(cái)政運(yùn)行的效率。

盡管莫干山會議上對于財(cái)稅體制改革的方向爭論不休，但是，分稅制改革之后，各級政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，財(cái)力相對集中在中央，事權(quán)分散在地方，導(dǎo)致一些基層政府不堪重負(fù)，成為核心問題之一。

從這一角度看，營改增的意義不僅是減稅而已。營業(yè)稅屬于地方稅收最主要收入來源，營改增意味著地方財(cái)權(quán)更進(jìn)一步降低，一旦覆蓋全部地區(qū)和全部行業(yè)，將對財(cái)政體制改革形成倒逼之勢。

權(quán)威信息顯示財(cái)稅體制已經(jīng)進(jìn)入改革決策。

7月11日，財(cái)政部部長樓繼偉在參加第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話時(shí)表示，正在醞釀財(cái)政改革以支持經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，其中方向之一是“調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任，保障市場更加統(tǒng)一、公平和基本公共服務(wù)的全國均等化?！?/p>

近日在接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》專訪時(shí)，樓繼偉表示財(cái)政部目前正在研究深化財(cái)稅體制改革，其中包括如何構(gòu)建地方稅體系。他提到，房產(chǎn)稅是天生的地方稅。此外，資源稅、環(huán)境稅也可以做地方稅種。

他還說，在我國，要解決地方財(cái)政收入不足問題，除了構(gòu)建地方稅體系，也要研究如何更好提高地方稅收征管能力。還可以通過做大中央與地方共享稅，以及壓縮合并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付等，增強(qiáng)地方財(cái)力保障。

值得注意的是，在莫干山會議上，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康表示，事權(quán)，亦即政府的支出責(zé)任的重新劃分，是深化財(cái)稅改革的始發(fā)環(huán)節(jié)，而財(cái)政層級扁平化是改革的核心理念。

除了分稅制這一核心問題，“陽光財(cái)政”亦是不少學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。而國務(wù)院下發(fā)的2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知中，也包括了完善財(cái)政預(yù)算制度，推動建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制。

上海自貿(mào)區(qū)

正如深圳特區(qū)是30多年前的改革象征地，不少人將上海自貿(mào)區(qū)視為此輪改革的象征地。

7月初，國務(wù)院常務(wù)會議原則通過《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》；8月27日，中共中央政治局會議聽取了中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)籌備工作匯報(bào)。輿論紛紛稱“深化改革的號角再次吹響”，不少專家認(rèn)為，這標(biāo)志著中國改革開放又上了一個(gè)新臺階，意義不亞于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)的成立。

從目前的設(shè)計(jì)方案來看，上海自由貿(mào)易區(qū)將試行人民幣資本項(xiàng)目的自由兌換、擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放、稅收更加優(yōu)惠等政策，探索對國際人流、資金和貨物的全面開放制度。

這其中，上海自貿(mào)區(qū)對于金融改革的意義尤為受到關(guān)注。上海金融辦副主任徐權(quán)上個(gè)月在陸家嘴論壇發(fā)布會上透露，建自貿(mào)區(qū)意味著金融改革可以先行先試，與利率市場化、匯率市場化、金融業(yè)對外開放、金融市場產(chǎn)品創(chuàng)新以及離岸業(yè)務(wù)相關(guān)。

而從輿論對于上海自貿(mào)區(qū)的熱烈反響，不難看出市場對于金融體制改革的渴求。

今年，中國金融業(yè)改革備受關(guān)注。

7月，中國人民銀行全面放開金融機(jī)構(gòu)貸款利率管制。央行指出，全面放開貸款利率管制后，有利于促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)采取差異化的定價(jià)策略，降低企業(yè)融資成本；有利于金融機(jī)構(gòu)不斷提高自主定價(jià)能力，轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，提升服務(wù)水平，加大對企業(yè)、居民的金融支持力度；有利于優(yōu)化金融資源配置，更好地發(fā)揮金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的作用，更有力地支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。

輿論在為此叫好的同時(shí)，也呼吁利率市場化改革更為關(guān)鍵的一步應(yīng)盡快到來，即放開存款利率管制。如此，結(jié)束持續(xù)多年的人為低利率環(huán)境，才能倒逼中國的銀行業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，改變過去過度依賴投資來拉動經(jīng)濟(jì)的增長模式。

在2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知中，穩(wěn)步推進(jìn)利率匯率市場化作為金融體制改革的首項(xiàng)要求被提出。其中對于存款利率改革的表述為，逐步擴(kuò)大存貸款利率浮動幅度，建立健全市場基準(zhǔn)利率體系。

除此之外，中央對2013年經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)的布局中，還包括完善人民幣匯率形成機(jī)制，充分發(fā)揮市場供求在匯率形成中的基礎(chǔ)性作用；穩(wěn)步推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換，建立合格境內(nèi)個(gè)人投資者境外投資制度，研究推動符合條件的境外機(jī)構(gòu)在境內(nèi)發(fā)行人民幣債券；完善場外股權(quán)交易市場業(yè)務(wù)規(guī)則體系，擴(kuò)大中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)試點(diǎn)范圍；加快和規(guī)范發(fā)展民營金融機(jī)構(gòu)和面向小微企業(yè)、“三農(nóng)”的中小金融機(jī)構(gòu)等。

“宏觀調(diào)控體系建立在金融、利率、匯率市場化的基礎(chǔ)上，我們才能夠建立基于市場變化的有效的宏觀調(diào)控體系。所以，加快利率、匯率市場化進(jìn)程，這也是我們建立市場化宏觀調(diào)控體系的基礎(chǔ)，否則，我們的宏觀調(diào)控難以充分地采用市場手段，還要較多依賴行政手段。所以現(xiàn)在金融體系等改革是市場化進(jìn)程的一個(gè)前提和基礎(chǔ)?！边t福林說。

從嚴(yán)治黨

盡管三中全會多次在推動經(jīng)濟(jì)改革中發(fā)揮重要作用，但作為黨的中央全會，從嚴(yán)治黨仍將是其不可忽視的部分，尤其是在近一年來中央強(qiáng)力反腐的背景之下。

中共中央政治局8月27日召開會議，決定今年11月在北京召開中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議。

三中全會的主要議程就是研究全面深化改革重大問題。中央政治局會議認(rèn)為，“全面深化改革關(guān)系黨和國家工作全局?！备母镩_放是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵一招，也是決定實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵一招。

《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》在這次中央政治局會議上審議通過。會議強(qiáng)調(diào)，要在全面深化改革的進(jìn)程中，健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。

外界還注意到，在7月份的武漢座談會上，習(xí)近平在講到“進(jìn)一步提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用”時(shí)，他告訴面前多個(gè)省市的黨的一把手：“改革開放任務(wù)越繁重，越要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，越要確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心”，并強(qiáng)調(diào)，要把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，增強(qiáng)全黨特別是領(lǐng)導(dǎo)干部理想信念的堅(jiān)定性，完善黨內(nèi)制度體系特別是民主集中制，推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新，加強(qiáng)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。