“新土改”路徑爭議

2013年09月19日 02:57
來源：時代周報作者：嚴友良劉巍

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本報記者嚴友良特約記者劉巍發(fā)自上海、福建晉江

新一輪土地改革一蹴而就幾無可能，盡管土地問題的制度突破被認為迫在眉睫。

9月初有消息稱，一份事關(guān)農(nóng)村土地改革進程的重要文件—《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的指導意見》（下稱《意見》）已下發(fā)至河北、遼寧、吉林等18個省。

雖很快遭到了國土資源部的否認，但隨后傳出的“十八屆三中全會或?qū)⒊鲂峦粮牡挠嘘P(guān)框架性思路”的傳聞，令包括輝隆股份、海南橡膠、上實發(fā)展、北大荒等新龍頭股在內(nèi)的各大涉新土改股紛紛創(chuàng)下了六個交易日五漲停的火爆走勢。自9月11日起短短數(shù)個交易日內(nèi)，該板塊平均漲幅接近50%。

但9月17日，有媒體又刊登了一則消息：新土改或無緣三中全會議程。結(jié)果僅一天，土地流轉(zhuǎn)概念股普遍下挫，整體呈現(xiàn)持續(xù)下挫的態(tài)勢。其中海南橡膠、上實發(fā)展一度跌停。

市場的波動不難理解，因為一旦農(nóng)村集體建設(shè)用地放開流轉(zhuǎn)，即它可以不經(jīng)政府征地轉(zhuǎn)為國有土地，直接入市交易，將打破土地市場的高度壟斷。如此一來，不僅意味著房地產(chǎn)價格將由市場重新發(fā)現(xiàn)，更將帶來中國土地市場格局的巨變。

“作為推進新型城鎮(zhèn)化的一項核心動力，土地管理制度改革再次迎來歷史機遇，改革將聚焦離城市化浪潮越來越近的廣大鄉(xiāng)村?？紤]到在當前土地問題牽扯面廣、土地財政備受爭議的背景下，對11月份將召開的十八屆三中全會有關(guān)土改問題的討論與期待成為熱點?！比A中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心研究員、國家林業(yè)局中國農(nóng)村林業(yè)改革發(fā)展研究基地常務(wù)副主任賀東航教授告訴時代周報記者。

值得一提的是，關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的地方試點，十余年前其實即已啟動。在2008年十七屆三中全會上，甚至一度明確了“城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的非公益性項目不再征地，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的改革方向。在這一思路之下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等被視為土地制度改革突破口。

但時代周報記者在實際調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)，以農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為突破口的“新土改”同樣爭議不斷。一些專家甚至擔心，農(nóng)地入市結(jié)果“只會是有地就賺錢，有土地的企業(yè)就發(fā)財，淪落為資本的盛宴”，最終還將是農(nóng)民付出了土地，卻沒有享受到土地增值的利益。

當前土地制度之弊

當下中國土地制度中的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，是以30多年前確立的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為核心的經(jīng)濟體制。依照《憲法》，我國土地所有權(quán)歸屬分兩類:一是全民所有制，即國有土地；二是勞動群眾集體所有制，主要指農(nóng)村集體土地。

從土地用途來看，土地可分為農(nóng)用地和建設(shè)用地等，在農(nóng)村集體所有制的土地中，集體建設(shè)用地多指除耕地、林地等農(nóng)用地以外，用于宅基地、集體企業(yè)用地等建設(shè)用途的土地。

“從過去幾十年的發(fā)展看，中國土地‘二元產(chǎn)權(quán)’制度有其優(yōu)勢也有其弊端。”賀東航評價。在他看來，其合理性在于從國家整體來看，抽取農(nóng)村剩余資源發(fā)展核心城市和核心產(chǎn)業(yè)，有助經(jīng)濟體的快速復(fù)蘇；最嚴重弊端則是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)嚴重不明晰，直接造成了城鎮(zhèn)化進程中征地矛盾突出等一系列問題。

這直接導致了土地買賣方面出現(xiàn)很大不便，根據(jù)法律，國有建設(shè)用地使用權(quán)可自由出讓，但集體建設(shè)用地不能出讓、抵押。

“征地問題涉及農(nóng)民土地所有權(quán)和地方政府對土地財政的沖動等一系列深層次矛盾。就農(nóng)民土地所有權(quán)而言，需要明晰產(chǎn)權(quán)的土地，不僅包括耕地，也包括集體建設(shè)用地及宅基地的權(quán)屬問題。以什么樣的方式來保障集體土地所有者的利益，是通過產(chǎn)權(quán)制度保障，確定集體土地同權(quán)參與城市開發(fā)進程中的交換？還是提高現(xiàn)有的經(jīng)濟補償標準，緩解征地矛盾？目前我國還缺乏明確的頂層設(shè)計?！敝袊鐣茖W院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室室主任黨國英對時代周報記者指出。

土地財政弊端也與此有關(guān)。由于法律上“城市土地屬于國有”的規(guī)定，即便是商業(yè)用途的需求，政府也有權(quán)以最高不過原用途年產(chǎn)值30倍的價格，從農(nóng)村強制性拿走土地。因此，長期以來，農(nóng)村建設(shè)用地價值長期被低估，地方政府通過獨家售賣土地所獲高額利潤則催生了“以地生財”的發(fā)展模式，“土地財政”愈演愈烈。

正是國家的獨家售賣禁錮了土地。在全國多地參加調(diào)研的黨國英就碰到，不少地方強拆農(nóng)民房屋的法律基礎(chǔ)是農(nóng)村宅基地的集體所有制，結(jié)果，為了“集體利益”，農(nóng)民家庭就不得不服從所謂由“公共利益”產(chǎn)生的“規(guī)劃”。

據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。其中征地補償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬件左右?！吧鐣€(wěn)定是當下的根本大事，而土地所有權(quán)制度是‘基石’。當前的土地制度不僅丟掉了效率，還加劇了社會不公，更侵蝕了社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)?！痹邳h國英看來，這是“新土改”的動力。

而隨著城鎮(zhèn)化快速推進，各地圍繞土地的利益糾紛不斷增加，土地制度改革滯后于城鎮(zhèn)化的問題日益凸顯。有數(shù)據(jù)顯示，在2000年-2010年間，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了64.45%，遠高于城鎮(zhèn)人口45.9%的增速。同時，在農(nóng)村人口大量減少了1.37億的背景下，農(nóng)村建設(shè)用地總量卻不減反增。土地利用中的利益矛盾同樣突出。至2020年城鎮(zhèn)工礦用地總量將超過11萬平方公里，將突破國土資源部土地利用總體規(guī)劃中規(guī)定的10.65萬平方公里的控制目標。

“一方面，今后的城市建設(shè)用地必將更為節(jié)約和集約，非公益性用地遲早要走市場化道路；另一方面，在不涉及占用耕地的前提下，廣大農(nóng)村仍存在大量可以盤活的建設(shè)用地?！秉h國英指出。

按照黨國英的估計，農(nóng)村集體建設(shè)用地估計約有18萬平方公里。這相當于目前中國城市建成區(qū)的3倍以上?！巴恋匦枰訌姽芾?，否則將是一個無序之局?！秉h國英說。

淡化所有權(quán)、強化使用權(quán)

值得一提的是，關(guān)于農(nóng)村土地管理制度改革方向早就定下來了。早在2008年，中共十七屆三中全會就提出了集體土地和國有土地“同地、同價、同權(quán)”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等改革目標。而針對農(nóng)用地，則強調(diào)要逐步縮小政府行政征地的范圍。

中國農(nóng)地改革中，最為敏感的是農(nóng)村集體建設(shè)用地。也正是在上述思路下， “農(nóng)地入市”一直被視為改革的突破口。

“如果十八屆三中全會將對土地制度作出調(diào)整的話，結(jié)合各地的試點看‘農(nóng)地入市’將會是一個核心?！秉h國英表示。

所謂農(nóng)地入市，即是農(nóng)村集體建設(shè)用地入市。一般認為，其核心是將來自宅基地置換后騰空出來的土地，用作工業(yè)用地和商業(yè)用地；原有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，吸引社會資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大大提高土地經(jīng)營效益。

按照國土資源部的解釋，試點中的土地集體建設(shè)性土地流轉(zhuǎn)—即農(nóng)地入市，這里并不涉及耕地、林地以及其他農(nóng)地，盡管后者也存在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)但并不能改變用途。且按照法律規(guī)定，在我國農(nóng)村集體土地要轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，必須政府收儲土地拿到用地指標才能轉(zhuǎn)為國有土地。

2012年8月6日，國家發(fā)改委印發(fā)《全國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展十二五規(guī)劃》，再次提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。隨即，在時任國土資源部部長徐紹史的主持下，國土資源部開展農(nóng)村集體建設(shè)用地管理條例的起草工作，并在“省部合作”協(xié)議的框架內(nèi)，指導多地開展集體土地流轉(zhuǎn)試點，為實現(xiàn)集體土地與國有土地“平等化待遇”的改革目標積累經(jīng)驗。

在不少業(yè)內(nèi)人士看來，農(nóng)地入市由此步入落實執(zhí)行的“倒計時”階段。

隨后，國土資源部更是動作頻頻，先是試圖推動《農(nóng)村集體土地征收補償條例》的出臺，后又在2012年12月份提請全國人大常委會審議《土地管理法》修訂草案。

地方層面上的動作同樣頻頻。今年8月，溫州市出臺《溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》（溫政辦〔2013〕128號），并將于10月1日開始實施。按此，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的十二類產(chǎn)權(quán)，可在依法、自愿、有償、公開、公平、公正的原則下進行交易。

無獨有偶，近日《廣東省農(nóng)村宅基地管理辦法》由廣東省法制辦向社會公布，這份送審稿提出，將允許農(nóng)村宅基地在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。而在這之前，早在1月份海南省國土環(huán)境資源廳就研究制定了《海南省農(nóng)民集體建設(shè)用地管理辦法》，并已上報海南省政府審議。

時代周報記者發(fā)現(xiàn)，單就農(nóng)村集體經(jīng)營性土地流轉(zhuǎn)試點，各地的試點大體可以分兩類：一是整合置換，以重慶“地票”模式、嘉興“兩分兩換”模式以及成都的“還權(quán)賦能”模式為代表。即通過“以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”和“以宅基地置換城鎮(zhèn)住房”的模式，盤活宅基地資源，復(fù)耕宅基地，換取建設(shè)用地指標。二是盤活資源，以廣東“三舊改造”和深圳“集體工業(yè)用地流轉(zhuǎn)”模式為代表。通過搬遷、收回等手段將現(xiàn)有工業(yè)用地和閑置土地進行優(yōu)化配置。

在不少人看來，“淡化所有權(quán)、強化使用權(quán)” 將是這一改革路徑的方向。

國土資源部副部長胡存智就指出，在集體建設(shè)土地使用權(quán)上，首先取得突破，模仿國有建設(shè)用地使用權(quán)這些制度，實現(xiàn)集體建設(shè)用地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的使用制度。

“簡要地說，就是把現(xiàn)有的集體建設(shè)用地使用權(quán)進一步細分設(shè)置為過渡土地使用權(quán)、出讓土地使用權(quán)等。比如農(nóng)村集體公共設(shè)施和公益事業(yè)的用地，就可以劃入土地使用權(quán)，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地類似的經(jīng)營型建設(shè)用地，就可以設(shè)定為出讓、出租土地使用權(quán)。對于劃撥土地的使用權(quán)不能上市不能流轉(zhuǎn)，對于經(jīng)營性的可以流轉(zhuǎn)。”胡存智曾這樣對媒體解釋。

“一幅農(nóng)地轉(zhuǎn)為工業(yè)或城市建設(shè)用途，其市值一般會增加——不增加不會發(fā)生轉(zhuǎn)讓。如果農(nóng)民有轉(zhuǎn)讓農(nóng)地的權(quán)利，作為參加交易的一方，他們將分享上漲的地價和地租。但是在征地制下，農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市值增加卻合法地‘落袋’政府庫房。”北京大學國家發(fā)展研究院院長周其仁曾撰文指出。

之前周其仁曾告訴時代周報記者，現(xiàn)行的土地征收制度意味著農(nóng)民并沒有對集體土地的處分權(quán)，實質(zhì)就是沒有土地財產(chǎn)權(quán)，因此也就無法獲得土地出讓后的大部分增值收益。農(nóng)地入市則將提高農(nóng)民的議價權(quán)，打破土地市場的高度壟斷。

不過一位接近國土資源部的相關(guān)人士透露，即便十八屆三中全會對新土改出臺框架性思路，小產(chǎn)權(quán)房仍難現(xiàn)曙光。事實上，按照國土資源部的部署，小產(chǎn)權(quán)房不在當前集體土地確權(quán)登記的發(fā)證工作之列。不僅如此，“嚴防集體土地建租賃房試點變相淪為小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)”，仍然是目前國土資源部較為擔心的問題。

制度紅利還是資本盛宴？

截至去年底，全國農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)累計確權(quán)登記發(fā)證約620萬宗，發(fā)證率達94.7%，部分地區(qū)已全部完成。農(nóng)村土地確權(quán)工作包括農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)三部分。農(nóng)村土地確權(quán)的工作基本完成被不少學者解讀為農(nóng)地入市的先兆。

自去年9 月以來，國土部便成立專題研究小組，謀劃土地管理制度改革方向。據(jù)時代周報記者了解，目前改革研究小組已形成了改革的框架建議：即為了適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，當前土地管理制度改革工作重點包括，提高存量用地在建設(shè)用地供應(yīng)總量的比重；扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)對新增土地出讓收益的過多依賴；建立起有利于存量建設(shè)用地盤活利用的制度政策體系等。

通過改革現(xiàn)存土地制度，進一步推進城鎮(zhèn)化，從而改變城鄉(xiāng)割裂的結(jié)構(gòu)，釋放巨大的改革紅利無疑是中央政策部門的期許。

然而，在專家們看來，要想實現(xiàn)這一目標還有不少的“門檻”需要跨越。

首先即是要打破政府的利益驅(qū)動?！艾F(xiàn)行的補償標準僅僅是對土地的‘表面’價值的補償，對于土地增值、預(yù)期收益等功能價值均沒有體現(xiàn)?？紤]到目前縮小及嚴格限制征地范圍的主要改革方向，因此我們認為，在征地改革中，應(yīng)按照被征土地的未來價值，估算被征地農(nóng)民的利益分配，并進行合理的補償?！敝袊慨a(chǎn)信息集團分析師李瑩表示。

原來，盡管政府曾多次對征地補償制度進行改革，但“按照被征收土地的原用途給予補償”這一基本征地補償思路一直未變，“年產(chǎn)值倍數(shù)法”和“征地區(qū)片法”就是現(xiàn)行的兩種主要的賠償方法。照此方法，農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市值增加有相當一部分落入政府手中。

對此，中國土地學會副理事長黃小虎解釋道：“政府經(jīng)營土地，政府用經(jīng)營土地拿來的資金直接搞建設(shè)，這個模式不改的話，任何涉及到建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也好，宅基地流轉(zhuǎn)也好，都會影響到原有的利益格局，那么，推它就絕對推不動?！?/p>

其次，法律上的問題同樣可能拖慢“農(nóng)地入市”的進程。“土地分城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩塊。上世紀80年代初期，城鎮(zhèn)的土地改革已經(jīng)相對成熟，城鎮(zhèn)土地由原來不能流轉(zhuǎn)到可以自由流轉(zhuǎn)，問題比較少一點。現(xiàn)在難點在農(nóng)村，農(nóng)村的難點又在農(nóng)村土地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，現(xiàn)在這方面的政策還是空白。比如說小產(chǎn)權(quán)房，沒有相應(yīng)的法律去處理?！秉h國英說。

“如果嚴格依照《憲法》相關(guān)的規(guī)定和《土地管理法》，‘農(nóng)地入市’絕對違法。”三農(nóng)學者、中國鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計院院長李昌平告訴時代周報記者。李昌平之前曾在湖北省先后四次擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、縣農(nóng)村工作部副部長等職，2000年3月還致信朱镕基總理，反映農(nóng)村面臨的突出問題。

雖然國土部有意規(guī)范管理，但由于沒有上位法支持， 2002年就形成一稿《規(guī)范農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)若干意見（討論稿）》，作為全國層面的管理辦法始終未能出臺。

同樣，讓專家們擔心的還有“土地流轉(zhuǎn)”實踐中的變形。

時代周報記者在福建晉江調(diào)查時就有村民反映在晉江王厝村當了10余年近三屆村長的洪某，伙同村書記等村委會數(shù)人，通過冒領(lǐng)集體建設(shè)用地征地補償款，私賣祖墳地、靈堂龕位、征收回撥地等方式，大肆鯨吞村財政，至少兩億。

“近幾年，許多地方的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是由村委會或基層政府組織的，有的地方收回了農(nóng)民的承包地，由政府方面成立土地流轉(zhuǎn)中心，將土地大面積轉(zhuǎn)包給了所謂‘大戶’。當事人的理由一般是所謂規(guī)模經(jīng)營，但背后的理由是‘壯大集體經(jīng)濟’，解決集體興辦公共事業(yè)的財源問題?！辟R東航坦言他懷疑這個做法的普遍意義。

作為“反對農(nóng)地入市自由交易”的堅定分子，李昌平更擔心的是，集體建設(shè)性用地入市甚至可能造成農(nóng)村土地成為資本的盛宴。

“保護糧食安全在其次，我們必須認清楚中國農(nóng)村集體建設(shè)性用地的性質(zhì)，一定意義上講，它是中國農(nóng)民發(fā)展權(quán)的一種集體保障，如果這些土地自由交易出去了，而保障又不能持續(xù)。那農(nóng)民將是最大的受害者。”李昌平不無擔心地說，“更為關(guān)鍵的是，一旦農(nóng)村建設(shè)性土地入市還將有可能出現(xiàn)可怕的后果，即一些企業(yè)和資本所有者通過土地交易獲得了大量的現(xiàn)金收益，并通過銀行貸款的方式巧妙地將負擔轉(zhuǎn)嫁到銀行和公眾身上。”

“新土改”的另一種思路

李昌平對“新土改”有另外一種思路，為此他還專門寫了一篇《大陸土地制度向何處去?》的長文。他認為，中國大陸的土地村民共同體集體所有，不能嚴格地認為是公有制，而應(yīng)該是民有制，這是“村民共同體土地集體所有權(quán)是國家讓渡給村民共同體成員的土地私權(quán)的一種存在形式—一人一份的共有制度”。

不僅如此，在他看來，在土地在村民共同體所有制下，村民共同體向其部分成員讓渡一部分地權(quán)(使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等)—即以所有權(quán)和使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的形式—賦予部分農(nóng)民的農(nóng)地私權(quán)—實施統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度，使得土地生產(chǎn)經(jīng)營效率有所提高，是非常好的農(nóng)地農(nóng)用權(quán)私有制度。

農(nóng)地入市自由買賣的示范，可見于日本和我國臺灣的農(nóng)村土地買賣，只準許在農(nóng)民之間交易，并且要經(jīng)過農(nóng)會和水利會同意。日本、臺灣農(nóng)民的農(nóng)地只能在農(nóng)會(農(nóng)協(xié))內(nèi)部金融抵押貸款，正規(guī)銀行不接受小農(nóng)農(nóng)地抵押貸款(只有極個別例外)。日本、臺灣農(nóng)村農(nóng)民的建設(shè)用地也是在另外(非主流)一個市場上交易和另一個金融體系內(nèi)抵押貸款的。

“中國大陸的城市土地是能夠在正規(guī)市場上正常買賣和在正規(guī)金融體系內(nèi)抵押貸款的，但中國的精英們從來就不明白應(yīng)該借鑒臺灣和日本，為中國農(nóng)村農(nóng)地和建設(shè)用地建立另外一個市場體系和金融體系來充分實行產(chǎn)權(quán)的。”李昌平說。

在李昌平看來，最大的弊端不是土地集體所有制，最大的弊端出在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地制度上，以及轉(zhuǎn)非的增值收益的分配制度上。

“由于大陸土地農(nóng)轉(zhuǎn)非和轉(zhuǎn)非土地增值收益分配制度存在嚴重缺陷，使得暴力獲得暴利成其本質(zhì)特征。政府和開發(fā)商使用暴力獲得土地，政府和開發(fā)商就會獲得暴利，釘子戶使用暴力對抗政府和開發(fā)商，釘子戶也往往能夠獲得暴利?！崩畈秸f。

為此，他主張新一輪土地改革重點應(yīng)該在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非制度及轉(zhuǎn)非土地增值收益分配制度上，并好好學習臺灣的“農(nóng)轉(zhuǎn)非減半”—即原農(nóng)民得一半地，政府無償取得一半地。政府得地后拍賣獲得收益一半用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其另一半用于公益性項目建設(shè)，如公園、馬路、醫(yī)院、學校等。原農(nóng)戶得到農(nóng)轉(zhuǎn)非的另一半建設(shè)用地后，要按照城市規(guī)劃開發(fā)使用、也可以在市場上自主交易。但開發(fā)和交易都要繳稅，并且是累進稅，稅收差不多要占農(nóng)轉(zhuǎn)非土地增值收益的一半多。

7月22日，習近平總書記在考察武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易時曾提及：如何在堅持農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)的前提下完善聯(lián)產(chǎn)承包責任制，既保障基本農(nóng)田和糧食安全，又通過合乎規(guī)范的流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民收入，一系列問題在下一步改革中要好好研究。

“我認為，‘農(nóng)轉(zhuǎn)非減半’就很好地照顧到了農(nóng)民的收益問題，而且能夠很好地保證城市化進程中國家對土地的需求，這也符合國家領(lǐng)導人的期望?！崩畈秸f。