上海自貿(mào)區(qū)“負面清單”管理探索 政府與市場新邊界

2013年09月18日 07:32
來源：南方都市報

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解讀上海自貿(mào)區(qū) 

上海自貿(mào)區(qū)漸行漸近，市場翹首以待。據(jù)媒體報道，上海自貿(mào)區(qū)最終方案公布在即，本月底將正式掛牌。

筆者認為，上海自貿(mào)區(qū)的重要意義不是地方借自貿(mào)區(qū)試點向中央申請政策優(yōu)惠，其最核心的內(nèi)涵，是探索建立“負面清單”管理模式，這是重新審視和厘定政府與市場邊界的制度變革，即“負面清單”管理是一種“法無禁止即可為”的政府行權(quán)理念，是一種政府與市場、社會邊界的重新厘定。

具體而言，負面清單管理是最符合經(jīng)濟社會運行規(guī)律的。首先，相比非請不得準入的行政審批模式，負面清單管理不僅將極大地降低政府行政成本和權(quán)力可自由裁量空間，從制度上壓縮腐敗的滋生土壤，而且將使行政資源的布控不再主要集中在事先審批環(huán)節(jié)，而后置到事中監(jiān)管和事后處罰。即權(quán)力由積極主動的介入者變成消極主動、甚至被動的參與者，致力于向市場和社會提供裁判等公共服務(wù)，盡可能減緩因經(jīng)濟和社會活動產(chǎn)生的負外部性，進而使私人部門成為了具有完全行為能力、有價值最終判斷資質(zhì)的主體，不再是缺乏選擇自由和自主思想而帶著“鐐銬”的舞者。

而以行政審批為主的行政活動，實際上賦予了政府審視和判斷經(jīng)濟社會活動價值的行政壟斷權(quán)力，但任何權(quán)力背后都肩負著對等責任，即表面上以行政審批為主的正面清單管理，權(quán)力并不直接承擔相應責任，實質(zhì)上卻是行政審批等為所有經(jīng)濟社會活動進行了信用背書，因為行政審批決定了整個經(jīng)濟社會活動的損益。這使政府變成了任何經(jīng)濟社會活動的最終把關(guān)人，進而使私人部門與政府變成了貓鼠游戲，不可避免導致政府行政費用激增。

此外，即便再強大的政府都很難為所有經(jīng)濟社會活動提供有效價值判斷，因為有效價值判斷需龐大的信息搜集能力，而經(jīng)濟社會信息分散在不同個體之中，政府要搜集足夠信息避免價值判斷損益，一則必然面臨高不可攀的信息搜尋配比成本，一則政府需安排各種專業(yè)人才資源降低因?qū)I(yè)帶來的信息不完備和不對稱。而這顯然是不可承受之重。為此，在或隱或顯的問責約束下，負責任的行政審批都將激勵保守思維，使審批更鐘情成熟行業(yè)，以避免犯錯和問責，進而不利于經(jīng)濟社會創(chuàng)新，并使整個經(jīng)濟難以走出產(chǎn)能過剩的規(guī)模魔咒。

而負面清單管理下，政府列出禁入清單后，其他經(jīng)濟社會活動的價值判斷、選擇自由完全歸屬于私人部門，政府不再對其進行信用背書，而是對其進行合規(guī)性監(jiān)督，經(jīng)濟社會活動主體自我承擔其行為損益，無疑促使私人部門在競爭壓力下加強技術(shù)、管理創(chuàng)新，最大化全要素生產(chǎn)率所帶來的剩余價值。

其次，正面清單管理預示著經(jīng)濟社會秩序構(gòu)建在行政審批基礎(chǔ)上，而要維系行政審批秩序的穩(wěn)定運作，防止私人部門未審先入侵蝕行政威懾力，政府不得不擴大執(zhí)法鏈條和隊伍，進而要么使政府承擔了大量本可由市場和社會承擔的交易費用，要么各種違法現(xiàn)象將侵蝕由行政審批構(gòu)建的經(jīng)濟社會秩序。

這不難理解。因為不論是政府還是企業(yè)，任何組織的有效性源自其內(nèi)部協(xié)調(diào)的邊際成本，不高于經(jīng)濟社會自發(fā)秩序的維系成本和組織所獲得邊際收益。這如同已故諾獎得主科斯在分析企業(yè)的可行邊界及社會分工時所言，若企業(yè)內(nèi)部的協(xié)調(diào)邊際成本高于細化分工后的交易成本及企業(yè)邊際收益，那么企業(yè)將不得不趨向于分拆，否則難以走出規(guī)模魔咒。

顯然，以正面清單管理的政府，其管控是有邊際的，不可能無限擴大，否則管制所帶來的龐大成本將使其很難走出規(guī)模魔咒，因為政府不論是通過增加稅負(包括隱性通脹稅)提高收入，還是在稅負處于邊際值下增加負債，都是存在邊際值的，超過這一邊際狀態(tài)，政府將不得不壓縮組織規(guī)模，以收斂財政支出。因而，既能節(jié)約財政支出和行政費用，又能維系經(jīng)濟社會秩序有效運作的最有效手段，無疑就是變正面清單管理為負面清單管理，向市場和社會放權(quán)讓利。

由此可見，當前上海自貿(mào)區(qū)試點本質(zhì)上是一種政府行政理念的系統(tǒng)變革，而非政策優(yōu)惠的疊加，其最大亮點就是借助負面清單管理手段，探尋新的政府與市場、社會的可行邊界，其成敗得失或?qū)⒂绊懡酉聛淼闹袊母锖较颉?/p>

劉曉忠(財經(jīng)評論員)

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