樓繼偉：靠地方債解決“吃飯”問題將走向不歸路

2013年09月16日 07:56
來源：財經(jīng)國家周刊作者：韓潔劉明霞

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樓繼偉3月出任共和國第11任財政部長，如今已過半年。

這半年，恰逢中國經(jīng)濟(jì)增速放緩，導(dǎo)致財政收入增幅偏低，尤其是中央財政收入一度出現(xiàn)負(fù)增長，收支矛盾突出；與此同時，財政資金使用效率不高等問題凸顯，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一些深層次問題更多地指向深化財稅體制改革。

對樓繼偉來說，擺在他面前的一項任務(wù)就是研究制定中國新一輪深化財稅體制改革的方案，這也是國務(wù)院向財政部提出的硬性任務(wù)。

作為參與設(shè)計了1994年分稅制改革的一名“老兵”，樓繼偉將續(xù)寫自己在體制改革方面的“新傳”。樓繼偉曾做過9年的財政部副部長，此后又管理主權(quán)財富基金投資5年，他對財政和金融兩個領(lǐng)域的熟知，令各界對中國下一步財稅改革充滿期待。

深化財稅改革最大的難點在于如何重構(gòu)中央和地方的財政關(guān)系。隨著年初樓繼偉新著《中國政府間財政關(guān)系再思考》的出版，其對中央和地方之間財稅關(guān)系調(diào)整的思路也浮出水面。

而他對攻堅克難的決心，正如他在書中所言：財政一半是“財”，另一半是“政”，如果說以往的改革，主要涉及“財”，也觸及“政”，那么下一步，“政”是繞不過去的。

作為“市場改革派”的代表，樓繼偉被很多人視為“最專業(yè)和最懂市場”的財經(jīng)高官。6月，他在向全國人大常委會作2012年中央決算報告時提出，要“把財政該管的管住、管好，不該管的放開、放到位，在更大程度、更廣范圍發(fā)揮市場機制的作用，進(jìn)一步發(fā)揮好中央與地方兩個積極性?！边@一表述也傳遞出財稅改革助力市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要信號。

這半年，樓繼偉也延續(xù)其“學(xué)者型官員”的本色。7月，他憑借論文《中國需要繼續(xù)深化改革的六項制度》獲得第十五屆孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎，這是中國經(jīng)濟(jì)學(xué)界公認(rèn)的最高榮譽。事實上，早在1994年他就曾憑《建立一個規(guī)范、有效的財政新體制》一文獲得過這一獎項。

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期，如何推進(jìn)財稅體制改革，通過簡政放權(quán)、深化改革更多激發(fā)市場活力，關(guān)系著中國經(jīng)濟(jì)未來。十八屆三中全會召開在即，新一輪財稅體制改革的鼓點即將密集敲響。未來財政宏觀調(diào)控將會有何新變化？財政收入增幅放緩是否會影響民生支出？下一步財稅改革的方向如何？針對社會關(guān)注的財稅焦點問題，樓繼偉日前接受了記者的采訪。

財政收入將轉(zhuǎn)入中速增長

7月20日，莫斯科舉行的二十國集團(tuán)財長和央行行長會議上，針對一些與會代表提出的希望“中國經(jīng)濟(jì)增速再快一些”觀點，樓繼偉給予直接回應(yīng)：“我告訴他們，你們別想，你們的功課需要自己完成?！?/p>

樓繼偉的觀點進(jìn)一步表明本屆政府對中國經(jīng)濟(jì)增速下滑容忍度的提高。正如他此前在第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話上的發(fā)言所講，針對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢，今年中國不會出臺大規(guī)模的財政刺激政策，會在保持財政赤字總規(guī)模不變的前提下，著眼促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)，做一些政策微調(diào)，更多精力將用在推動下一輪財稅改革。

經(jīng)濟(jì)增速的回落，也迫使中國必須學(xué)會適應(yīng)財政收入增速的下滑。1994年分稅制改革后，中國財政收入出現(xiàn)持續(xù)多年的高速甚至超高速增長現(xiàn)象，動輒百分之二三十的增速達(dá)到或超過同期GDP的增速。但隨著經(jīng)濟(jì)增速的放緩，今年收入增速開始低于同期GDP增速，表明中國財政收入已告別以往的高增長時代。

《財經(jīng)國家周刊》：2013年1至7月，全國公共財政收入8．04萬億元，比2012年同期增長8％，增速回落3．6個百分點。其中，中央財政收入3．83萬億元，同比僅增長2．6％。如果按照這樣的增速，中央財政收入有可能無法完成預(yù)算收入。如何看待財政收入增速放緩？今年能完成全年財政收入預(yù)算目標(biāo)嗎？

樓繼偉：今年以來，全國財政收入增速放緩，特別是1至7月中央財政收入增長2．6％，比7％的預(yù)算目標(biāo)低了4．4個百分點，在進(jìn)度上慢了一些。主要原因是受經(jīng)濟(jì)增長放緩的影響，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅出現(xiàn)回落，影響了財政收入的增長。今年進(jìn)一步擴大了營改增的試點區(qū)域和行業(yè)，出臺實施小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠，提高增值稅和營業(yè)稅起征點等減稅政策，對今年財政收入形成一定影響，并主要體現(xiàn)為中央財政減收較多。同時，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，我國外貿(mào)進(jìn)出口增長明顯放緩，進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收增速出現(xiàn)大幅回落。此外，去年年初石油特別收益金入庫額較高等一些特殊因素，導(dǎo)致去年上半年財政收入增長快、基數(shù)相對較高，也對今年上半年財政收入增速產(chǎn)生一定影響。

從全年收入走勢看，7月份中國制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)（PMI）為50％以上，經(jīng)濟(jì)回暖趨勢明顯，貿(mào)易狀況也在變好。中央財政收入近兩個月增幅已有所回升。后幾個月中央財政收入累計增幅將會逐步提高，所以不能說完不成全年預(yù)算?？傮w來看，今后一段時間，財政收入可能轉(zhuǎn)入中速增長。

《財經(jīng)國家周刊》：今年以來，在保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長方面，財政政策發(fā)揮了重要作用?，F(xiàn)階段如何利用財政政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整？哪些是政策鼓勵的方向？

樓繼偉：下一步，財政部門將繼續(xù)按照中央的決策部署，綜合運用財稅政策工具，在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮更大的作用。

為貫徹落實中央八項規(guī)定，政府帶頭過緊日子，今年中央部門在“三公經(jīng)費”預(yù)算只減不增的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將一般性支出壓減5％。

在壓縮一般性支出的同時，把更多的財力用于保障和改善民生，用于支持和鼓勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

比如，支持實施“寬帶中國”戰(zhàn)略和“信息惠民”工程，促進(jìn)信息消費；支持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)培育對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的剛性需求；通過采取設(shè)立鐵路發(fā)展基金、安排鐵路過渡性補貼等措施，加快推進(jìn)鐵路建設(shè)，提高鐵路貨運能力。

從今年8月1日起，對月銷售額不超過2萬元的增值稅小規(guī)模納稅人和營業(yè)稅納稅人，暫免征收增值稅和營業(yè)稅，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。支持小微企業(yè)，就是支持就業(yè)，這也是保障和改善民生的重要內(nèi)容。同時，進(jìn)一步清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費，會同有關(guān)部委下發(fā)通知取消和免征了部分行政事業(yè)性收費，并降低了出入境貨物檢驗檢疫等項目的收費標(biāo)準(zhǔn)。近日又下發(fā)通知，決定從10月1日起，降低20項行政事業(yè)性收費項目的收費標(biāo)準(zhǔn)。

民生支出應(yīng)“雪中送炭”

對處于深度轉(zhuǎn)型調(diào)整期的中國而言，財政收入增速的放緩會倒逼政府走上“過緊日子”的正常軌道，也帶來了提高財政資金績效，更公平和有效保障和改善民生的新課題。

根據(jù)年初預(yù)算安排，今年中央財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性安居工程、文化等與人民群眾生活直接相關(guān)的民生支出，合計達(dá)到15712.5億元，比上年預(yù)算數(shù)增長13.5％，比上年決算數(shù)增長9.6％。中央對地方稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付，大部分也都用于保障和改善民生。

在財政收入增幅下降的背景下，財政支出，特別是保障改善民生的支出“剛性”增長，體現(xiàn)出政府保障民生的決心。但如此大規(guī)模的財政支出，如何提高資金使用效率至關(guān)重要。

“目前仍有很多民生政策制度尚不完善、缺乏約束。我們應(yīng)該幫助窮人，而不應(yīng)該幫助懶人?！苯衲?月，樓繼偉履新后的首次公開演講，指明了下一步提高民生資金使用績效的改革方向。

《財經(jīng)國家周刊》：財政收入增速放緩是否會影響民生支出進(jìn)度？在目前經(jīng)濟(jì)情況下，什么才是合理的民生支出？

樓繼偉：保障和改善民生是公共財政的優(yōu)先方向。財政收入增速放緩，必然帶來支出壓力。但民生始終是支出重點，今年以來民生支出增速一直超過整體支出增速。

目前經(jīng)濟(jì)情況下，保障和改善民生應(yīng)盡力而為、量力而行，首先要有多少錢辦多少事，不能超過財政收入能力安排支出。因為超過財政收入能力的支出是不可持續(xù)的，這一點是財政的基本原則。

同時，民生支出要守住底線，突出重點。守底線就是?；?，要“雪中送炭”，而不是“錦上添花”，要考慮財政收入的可持續(xù)性。

當(dāng)前在財政資金安排上，有些支出不太符合實際，有的具體項目不盡合理。今后編制預(yù)算要根據(jù)實際情況確定支出重點，滿足人民群眾的迫切需要。同時，要對一些項目支出進(jìn)行評估，看是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。如果沒有達(dá)到，就要做一些調(diào)整，提高財政資金的使用效益。

比如對義務(wù)教育的投入，有的地方公立學(xué)校校舍豪華，有的地方很多孩子擠在一個地方上學(xué)，很容易看出什么是“雪中送炭”，什么是“錦上添花”。教育投入要更多用在解決農(nóng)民工隨遷子女就學(xué)、改善集中連片貧困地區(qū)辦學(xué)條件上。

靠地方債解決“吃飯”問題將會走向不歸路

目前，新一輪大規(guī)模政府債務(wù)審計正在各地抓緊進(jìn)行，此次審計的一項重要任務(wù)是摸清地方政府債務(wù)的“家底”。

今年以來，伴隨中國經(jīng)濟(jì)增速的放緩，中國地方債風(fēng)險問題已成西方一些國家“唱空”中國經(jīng)濟(jì)的重要理由。

早在3月，樓繼偉曾首次披露下一步加強地方政府性債務(wù)管理的思路。他表示，將通過調(diào)研，針對不同類型地方債分門別類采取政策。力求先制止住地方政府債務(wù)擴張的趨勢，之后會研究完善地方政府債務(wù)管理制度，總的方向是“給地方政府開一條正道，堵住那些歪門”。

此后幾個月，他多次強調(diào)要采取一系列措施綜合發(fā)力，切實防范財政金融風(fēng)險，其中包括推進(jìn)政府會計改革，加快建立政府財務(wù)報告制度，將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理，以及建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制等舉措。

《財經(jīng)國家周刊》：今年以來一些地方出現(xiàn)資金困難情況，地方債務(wù)問題引發(fā)社會關(guān)注。目前中國地方債務(wù)總體規(guī)模究竟有多大？是否存在債務(wù)違約風(fēng)險？

樓繼偉：目前地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)還在進(jìn)一步核實中。從掌握的情況看，我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險總體還是可控的，但局部地區(qū)風(fēng)險也不容忽視，前期債務(wù)增長較快的地方問題較大。目前，我們正在加強和一些地方政府溝通，審計署也在進(jìn)行新一輪債務(wù)審計。

防范和化解地方債風(fēng)險，首先要規(guī)范發(fā)債，發(fā)行地方債只能用于建設(shè)性支出，不能用于吃飯，即經(jīng)常性開支。經(jīng)常性開支如果需要靠債務(wù)來解決，就會走向不歸路，是絕對不行的。

其次，對地方舉借債務(wù)實行分類管理，公益性事業(yè)建設(shè)債務(wù)應(yīng)以政府為主體，以后用公共財政收入來償還；收益性項目債務(wù)加強管理，用取得的收益來還債。對兩類債務(wù)都應(yīng)有制度約束，中央適當(dāng)加以控制。

此外，要將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成以地方政府債券為主體的、規(guī)范的地方政府舉債融資機制，嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)。

開啟稅改新時代

有不少人認(rèn)為，新一輪財稅體制改革，有可能從稅制改革開始。而事實上，今年以來，以營改增為突破口，伴隨房產(chǎn)稅、資源稅、消費稅、個人所得稅等諸多稅種改革的加快推進(jìn)，中國正在開啟稅改的新時代。

“1994年稅制改革是新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣泛、內(nèi)容最深刻的一次稅制改革，基本上建立了與現(xiàn)階段社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的稅制框架?！痹谄湫轮吨袊g財政關(guān)系再思考》中，樓繼偉如是說。

作為1994年稅制改革的參與者和見證者，如今樓繼偉正站在新的起點上，肩負(fù)掌舵新一輪稅制改革的重要使命。

《財經(jīng)國家周刊》：當(dāng)前中國稅制結(jié)構(gòu)一大問題是流轉(zhuǎn)稅比重太大，百姓衣食住行都繳納了很多稅，但這些稅都涵蓋在價格里，導(dǎo)致百姓感覺稅負(fù)很高。如何能實現(xiàn)明白繳稅？中國是否會取消間接稅？

樓繼偉：根據(jù)稅負(fù)能否轉(zhuǎn)嫁，可將稅收分為直接稅和間接稅。間接稅的特點是貨物和服務(wù)的提供者可以通過提高價格或提高收費標(biāo)準(zhǔn)等方式轉(zhuǎn)嫁稅收負(fù)擔(dān)。由于間接稅是在交易環(huán)節(jié)繳稅，容易被交易雙方接受，稅源相對穩(wěn)定，已成為許多國家財政收入的重要來源。

我國的增值稅、營業(yè)稅和消費稅，美國的銷售稅，歐盟國家的增值稅，澳大利亞、加拿大的貨物和勞務(wù)稅等都屬于間接稅。

我國不會取消間接稅。大部分國家都是直接稅和間接稅并存，只有個別國家如美國，受其憲法限制以直接稅為主，歐洲也是間接稅比重大。

當(dāng)然，我國直接稅比重低是事實，未來改革會增加直接稅比重，但間接稅為主的結(jié)構(gòu)不會變。由于直接稅對企業(yè)和個人收入直接征稅，實際操作更困難。未來稅改，直接稅為主不是方向，公平、有效、簡潔的稅制結(jié)構(gòu)才是方向。

《財經(jīng)國家周刊》：目前中國個稅免征額為3500元，全國有2400萬人納稅。而全球看，個稅實行普稅制。如何看待中國個稅政策，未來改革方向是什么？

樓繼偉：個人所得稅是以個人取得的應(yīng)稅所得為征稅對象所征收的一種稅，目前已成為世界上許多國家和地區(qū)普遍開征的一個稅種。在建立和完善個人所得稅制度過程中，我國始終堅持“低收入者不納稅，中等收入者適當(dāng)繳稅，高收入者多繳稅”的原則，而普稅制則是除了最貧窮的人外都要交稅，發(fā)達(dá)國家個稅繳納面多為50％以上，這與我國稅收政策選擇并不一樣。

2011年6月，全國人大常委會通過關(guān)于修改個人所得稅法的決定，將工資薪金所得減除費用標(biāo)準(zhǔn)由每月2000元提高至3500元，并適當(dāng)調(diào)整了工薪所得稅率結(jié)構(gòu)。通過此次調(diào)整，工薪收入者的納稅面由約28％降至約7．7％，納稅人數(shù)由約8400萬減至約2400萬。

按照“十二五”規(guī)劃綱要，我國下一步個人所得稅改革的方向是，由目前分類稅制轉(zhuǎn)向綜合和分類相結(jié)合的稅制，在對部分所得項目實行綜合計稅的同時，會將納稅人家庭負(fù)擔(dān)，如贍養(yǎng)人口、按揭貸款等情況計入抵扣因素，更體現(xiàn)稅收公平。改革進(jìn)程要視完善立法和加強征管能力情況而定。

《財經(jīng)國家周刊》：作為2013年稅制改革的突破口，營改增在推動中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級方面具有積極意義。繼今年交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營改增試點擴至全國后，鐵路和郵電通信業(yè)營改增何時推出？2015年能否全部實現(xiàn)營改增？

樓繼偉：營改增是推進(jìn)財稅體制改革的重頭戲。這項改革去年1月1日起在上海開始試點，之后擴大到北京、江蘇等省市，今年8月1日改革試點推向全國。從試點運行情況看，營改增進(jìn)一步消除了重復(fù)征稅，優(yōu)化了稅制結(jié)構(gòu)，降低了企業(yè)稅負(fù)。

營改增改革，一旦開始，就沒有辦法回頭，必須不停地向前推進(jìn)。目前，交通運輸業(yè)和部分服務(wù)業(yè)已納入營改增試點范圍，相比之下如果不將鐵路運輸納入試點并進(jìn)入抵扣鏈條，對鐵路運輸業(yè)來說是不公平的。

目前，財政部和國家稅務(wù)總局正在積極做好出臺鐵路運輸和郵電通信行業(yè)試點方案的各項準(zhǔn)備工作，預(yù)計今年年底或明年年初將這兩個行業(yè)納入試點范圍。同時，認(rèn)真研究尚未納入試點范圍的其他服務(wù)業(yè)的改革方案，爭取2015年全面完成營改增改革。

從改革效果看，營改增進(jìn)一步消除了重復(fù)征稅，優(yōu)化了稅制結(jié)構(gòu)，降低了企業(yè)稅負(fù)。今年上半年減稅規(guī)模超過500億元。如果改革全面實現(xiàn)，未來減稅規(guī)模將在數(shù)千億元。同時，先行試點地區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展加快，吸納就業(yè)能力明顯增強。對于部分行業(yè)反映的稅負(fù)增加問題，相信隨著改革范圍的擴大和試點行業(yè)的增加，抵扣少的問題將會得到更好解決，改革效果會更加凸顯。

《財經(jīng)國家周刊》：營業(yè)稅屬于地方稅收最主要收入來源。營改增后，地方失去主體稅種，您認(rèn)為未來該如何構(gòu)建地方稅體系？

樓繼偉：營改增一旦覆蓋全部地區(qū)全部行業(yè)，將倒逼財政體制改革，中央和地方分配關(guān)系怎么改，是擺在財稅部門面前的大題目。目前財政部正在研究深化財稅體制改革，其中包括如何構(gòu)建地方稅體系。

哪些稅種構(gòu)成地方稅的主體？應(yīng)該講，房產(chǎn)稅是天生的地方稅。此外，資源稅、環(huán)境稅也可以做地方稅種。

從全球看，各國地方稅收入普遍存在收不抵支，都需要上一層政府向下轉(zhuǎn)移支付。在我國，要解決地方財政收入不足問題，除了構(gòu)建地方稅體系，也要研究如何更好提高地方稅收征管能力。還可以通過做大中央與地方共享稅，以及壓縮合并專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付等，增強地方財力保障。

樓繼偉簡介

1950年12月生，浙江義烏人。中國社會科學(xué)院研究生院數(shù)量與技術(shù)經(jīng)濟(jì)系經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)分析專業(yè)畢業(yè)，獲經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士學(xué)位。1968年至1978年南海艦隊4009部隊?wèi)?zhàn)士，首鋼總控室、北京自動化研究所工人。1978年至1984年先后在清華大學(xué)、中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)習(xí)。后歷任國務(wù)院辦公廳調(diào)研室財金組主任科員、副組長；中國社會科學(xué)院財經(jīng)物資經(jīng)濟(jì)研究所成本價格室主任；上海市經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室副主任，國家體改委宏觀調(diào)控體制司司長；貴州省副省長；財政部副部長、黨組副書記；國務(wù)院副秘書長、機關(guān)黨組成員兼國家外匯投資公司籌備組組長；中國投資有限責(zé)任公司黨委書記、董事長兼首席執(zhí)行官；財政部部長、黨組書記等職。第十八屆中共中央委員會委員。