財(cái)稅體制改革新動(dòng)向：地方政府事權(quán)或上移

2013年09月09日 01:02
來(lái)源：每日經(jīng)濟(jì)新聞 作者：金微

人參與條評(píng)論

財(cái)稅體制從哪兒來(lái)？改革將去何方？這或是時(shí)下最受關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者觀察發(fā)現(xiàn)，財(cái)權(quán)與事權(quán)是本次莫干山會(huì)議討論的焦點(diǎn)之一，過(guò)去改革主要在財(cái)權(quán)上做文章，而這次多位專家提到事權(quán)的上移。另外，多位專家均提到，經(jīng)濟(jì)體制改革會(huì)觸及到利益集團(tuán)，屬于“碰硬”的問(wèn)題，而這離不開(kāi)財(cái)稅體制，財(cái)稅體制改革將成為全面改革的切入點(diǎn)。

一位財(cái)政部的知情人士告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，地方事權(quán)上移是財(cái)政部確立的財(cái)稅改革方向之一，目前只有一個(gè)方向，尚沒(méi)有具體的規(guī)劃。

分稅制弊端顯現(xiàn)

1994年的分稅制改革，被喻為“中國(guó)改革歷程中的經(jīng)典之作”，它結(jié)束了之前財(cái)政體制搖擺不定的局面，也解決了中央財(cái)政虛空的問(wèn)題，其框架和規(guī)則延續(xù)至今。

不過(guò)，經(jīng)歷了20多年分稅制改革，其弊端日益明顯，比如中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配。在原財(cái)政部第一任稅政司司長(zhǎng)劉克崮看來(lái)，“最重要的是20年國(guó)際國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)意識(shí)形態(tài)發(fā)生了很多的變化，這樣我們面臨新一輪的財(cái)稅改革。”

與會(huì)學(xué)者透露，中央正在醞釀財(cái)稅體制改革的總體方案，這將是黨的十八屆三中全會(huì)后的重要“頂層設(shè)計(jì)”內(nèi)容之一。

財(cái)稅領(lǐng)域的部分改革已經(jīng)啟動(dòng)，這也將倒逼現(xiàn)有的分稅制體系。如今年8月起全面擴(kuò)圍的“營(yíng)改增”改革，這無(wú)疑就將倒逼現(xiàn)有的分稅制財(cái)稅體制進(jìn)行改變。

事權(quán)上移或成為改革方向

在所有對(duì)財(cái)稅改革的爭(zhēng)論中，調(diào)整財(cái)權(quán)事權(quán)是討論的熱點(diǎn)問(wèn)題，多位與會(huì)專家對(duì)此建言。

1994年分稅制，中央財(cái)政收入迅速提升到50%以上，直至近兩年才降至48%。而中央的財(cái)政支出僅占總財(cái)政支出的不到20%，地方則超過(guò)了80%。也就是說(shuō)，地方政府財(cái)政支出的約40%，來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。這使中央可以對(duì)地方政府保持強(qiáng)有力的控制。

不過(guò)，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康并不認(rèn)同“集權(quán)”的說(shuō)法，他認(rèn)為，1994年分稅制改革是將以前行政性分權(quán)轉(zhuǎn)成了跟市場(chǎng)相匹配的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，把政府和企業(yè)、中央和各級(jí)政府、公權(quán)和公民三種關(guān)系交匯在市場(chǎng)體制中間，真正跟市場(chǎng)匹配的是經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，“絕對(duì)不是簡(jiǎn)單中央拿多少，地方拿多少的問(wèn)題?！?/p>

賈康說(shuō)，由于我國(guó)各地實(shí)際稅收高低不一，財(cái)政收入和地方收入橫向不均衡，在這個(gè)基礎(chǔ)之上必須有一個(gè)中央向地方縱向不均衡，也就是自上而下的轉(zhuǎn)移支付，最后還原到使所有地方，“哪怕是最欠發(fā)達(dá)地區(qū)履行的財(cái)力，把這些邏輯環(huán)節(jié)理清以后，即財(cái)權(quán)、事權(quán)相適應(yīng)，所有這些東西配上去，中央、地方財(cái)力占比是各個(gè)環(huán)節(jié)正確處理之后自然生成的。”

此前賈康就曾撰文指出，分稅制改革后出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、土地財(cái)政、“跑部錢進(jìn)”等問(wèn)題，正是因?yàn)榉侄愔茮](méi)有貫徹到位所致，“分稅制在省以下貫徹遇阻，沒(méi)有體現(xiàn)正面的意義”。

過(guò)去的財(cái)政體制改革上，更多是在財(cái)力和財(cái)權(quán)上做文章，未來(lái)的方向之一可能是在事權(quán)上進(jìn)行調(diào)整。

此前，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉提及財(cái)政體制改革時(shí)也提到，“財(cái)政改革應(yīng)調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任?！?/p>

在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任侯云春看來(lái)，合理劃分中央和各級(jí)地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)，使財(cái)權(quán)事權(quán)能夠相統(tǒng)一，各級(jí)政府的財(cái)力和它要辦的事情相匹配，“需要適當(dāng)上劃一部分由地方政府承擔(dān)的事權(quán)，比較突出的是社會(huì)保障問(wèn)題。社會(huì)保障按照原則應(yīng)該在全社會(huì)進(jìn)行調(diào)節(jié)，我們現(xiàn)在逐步向省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡，應(yīng)該逐步過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)籌?！?/p>

南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)沈坤榮則表示，下一步改革的重點(diǎn)，如果不改變現(xiàn)在中央與地方的關(guān)系，那么要上收一點(diǎn)事權(quán)，否則地方政府會(huì)更異化其行為，地方政府交不起這個(gè)稅，會(huì)出現(xiàn)很扭曲的異化行為，“要構(gòu)筑一個(gè)有限的政府，如果政府規(guī)模小了以后，要由有限政府來(lái)匹配。有效政府是前提，有限政府是目標(biāo)，最終目標(biāo)是提供更多的公共服務(wù)，這就是我們所要改革的，要改革的稅制也是這個(gè)方面?！?/p>

賈康說(shuō)，未來(lái)深化改革，應(yīng)該按照大思路一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)和橫向轉(zhuǎn)移支付最后達(dá)到各個(gè)地方的財(cái)力與事權(quán)相匹配的境界，服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全局。

地方政府是改革重要因素

“財(cái)稅體制改革不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，也是全面改革的切入口”，這成了莫干山會(huì)議的共識(shí)。國(guó)家發(fā)改委國(guó)際合作中心主任曹文煉說(shuō)，去年舉辦莫干山論壇時(shí)青年學(xué)者就多次提到財(cái)稅改革的重要性。

另外，地方政府也是財(cái)稅體制改革的重要一環(huán)。

侯云春說(shuō)，這些年高速增長(zhǎng)的密碼就在于各級(jí)政府都是發(fā)動(dòng)機(jī)，都是投資主體，但我們過(guò)去促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)變成當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的病灶，“財(cái)政部長(zhǎng)最近表態(tài)說(shuō)，我們還不能夠?qū)嵭幸灾苯佣悶橹?，但我覺(jué)得這是一個(gè)方向，因?yàn)樵鲋刀?、營(yíng)業(yè)稅這種間接稅為主的稅收體系是鼓勵(lì)投資，擴(kuò)大產(chǎn)能規(guī)模，現(xiàn)在帶來(lái)的問(wèn)題越來(lái)越突出，要逐步由間接為主的稅收體系過(guò)渡到以直接稅為主的稅收體系。”

他認(rèn)為，以直接稅為主，以所得稅財(cái)產(chǎn)為主，它可以穩(wěn)定地方財(cái)稅收入，因?yàn)榈胤綄?shí)行財(cái)產(chǎn)稅所得稅為主的直接稅體系與地方聚集人口和地方廠房、居民住宅相聯(lián)系作為稅收基數(shù)，這有利于穩(wěn)定地方的財(cái)政收入。

國(guó)家經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王小魯表示：當(dāng)前稅收一個(gè)突出問(wèn)題是“政府支出結(jié)構(gòu)不合理”，政府用于自身消費(fèi)和自身支出多了，用于公共服務(wù)少了；用于投資多了，用于民生少了。

“無(wú)論在政府自身行政支出方面，還是在各項(xiàng)公共支出方面都沒(méi)有一套完整、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而真正用于公共服務(wù)、用于民生的資源不夠了?！蓖跣◆敱硎?。

他建議，逐步縮小公共服務(wù)差別，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，消除各個(gè)地區(qū)之間，各級(jí)財(cái)政之間分配不均?！案愠鲆惶讬?quán)重體系來(lái)，隨著時(shí)間的變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸調(diào)整這套權(quán)重體系，使得各地方、各級(jí)政府之間的分配更均衡更合理，要有這么一套標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

針對(duì)整體的經(jīng)濟(jì)體制改革問(wèn)題，財(cái)稅也是重要的切入點(diǎn)。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)宋曉梧說(shuō)，“如果從建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系這個(gè)角度出發(fā)，可以從兩方面入手：一個(gè)方面是收入分配體制，一個(gè)方面是發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用。”

宋曉梧說(shuō)，地方政府現(xiàn)在是公司化，宏觀調(diào)控就變成了中央政府調(diào)控地方政府，而不是調(diào)控企業(yè)。

“比如地方公司化的競(jìng)爭(zhēng)局面和中央財(cái)權(quán)、事權(quán)，你如果讓他搞基本公共服務(wù)均等化，那這是全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)？還是地方標(biāo)準(zhǔn)？這都涉及到中央和地方的財(cái)稅關(guān)系?！?/p>

在他看來(lái)，這兩個(gè)大問(wèn)題都會(huì)涉及到利益，屬于“碰硬”的問(wèn)題，而這都離不開(kāi)財(cái)稅體制。

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