鄧聿文：切斷企業(yè)與權(quán)力的直接聯(lián)系是國企反腐關(guān)鍵

2013年09月07日 00:53
來源：中國經(jīng)營報

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國資委主任、中石油前董事長蔣潔敏日前因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)而被查，蔣是十八大后落馬的首個中央委員，晉升現(xiàn)職不足半年。而此前不久，中石油集團(tuán)有四位高管在同一時間被查。發(fā)生于中石油集團(tuán)的腐敗案件，震驚了許多人。

對于腐敗，人們一般更多關(guān)注的是政府官員，誠然，在一個權(quán)力主導(dǎo)的社會里，政府官員易于發(fā)生腐敗，然而，人們并未注意到，國企高管的腐敗其實(shí)并不亞于官員。中石化原董事長陳同海創(chuàng)下的1.95億元受賄額，至今似乎還未有人打破。

政府官員的腐敗通常表現(xiàn)為瀆職受賄，或者利用職務(wù)權(quán)力牟取其他利益，而國企高管的腐敗，形式更加多樣化。除了貪污受賄瀆職外，還包括利用關(guān)聯(lián)交易侵吞國有資產(chǎn)，或利用證券市場的內(nèi)幕交易進(jìn)行利益輸送，以及各種福利腐敗等。

由此來看，中石油集團(tuán)這次出現(xiàn)大面積腐敗，一點(diǎn)都不奇怪。因?yàn)樽鳛橐环N高度被管制的戰(zhàn)略資源，其尋租的可能性比別的其他行業(yè)更大。

國企高管之所以有比政府官員更廣泛的腐敗，原因之一在于企業(yè)是一種經(jīng)濟(jì)組織，有著產(chǎn)出和利潤的壓力，面對著瞬息萬變的市場，要提高企業(yè)的決策效率，客觀上需要一定程度的集權(quán)。從而，比起政府官員，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)有著更多的自由裁量權(quán)。

人類的歷史證明，有集權(quán)的地方就易于發(fā)生腐敗，不論政府企業(yè)都一樣。何況，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)還可把各種腐敗說成是市場交易和企業(yè)創(chuàng)新之需。

但是，企業(yè)的性質(zhì)只是為企業(yè)高管的腐敗提供了一個客觀誘因，中國式國企領(lǐng)導(dǎo)的腐敗則還有中國自身的因素。正如陳同海案發(fā)生后國資委原主任李榮融在總結(jié)該案教訓(xùn)時所指出的，最重要的原因是企業(yè)規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)沒有建立健全，保證權(quán)力規(guī)范運(yùn)作的體制機(jī)制還不完善，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人權(quán)力過于集中，缺乏有效監(jiān)督制約，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力。國資委副主任、紀(jì)委書記黃丹華也認(rèn)為，國企腐敗緣自三大缺陷：其一，企業(yè)因權(quán)力構(gòu)架不合理、職責(zé)不分明和法定責(zé)任不到位而缺乏對權(quán)力有效制衡；其二，某些人因在市場經(jīng)濟(jì)條件下理想信念淡薄、法紀(jì)觀念缺失和心態(tài)失衡而生成腐敗動機(jī)；其三，由于制度的缺陷以及監(jiān)督機(jī)制不完善、監(jiān)督缺位或流于形式而構(gòu)成腐敗機(jī)會。

國有企業(yè)本身就存在著嚴(yán)重的內(nèi)部人控制問題。國企的內(nèi)部人控制指的是，企業(yè)經(jīng)營管理層利用國企委托代理鏈冗長而導(dǎo)致的所有者和經(jīng)營者的信息高度不對稱，將企業(yè)收益權(quán)控制在自己手上。這種內(nèi)部人控制再加上不受或少受約束的權(quán)力，給了國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對國有資產(chǎn)的絕對支配權(quán)。從而，使得他們輕易將國企變成企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的國企，而不是全民的企業(yè)。

與政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)一樣，國企的權(quán)力結(jié)構(gòu)也是金字塔型的，越往上制約力度越小。政府官員還有同級紀(jì)委的制約、上級和社會的監(jiān)督。而國企一把手這樣的監(jiān)督力度更弱。雖然國企普遍意識到要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，健全董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的結(jié)構(gòu)，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制衡與協(xié)調(diào)。但在實(shí)際運(yùn)作中，由于國有企業(yè)一股獨(dú)大的股權(quán)結(jié)構(gòu)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人特別是董事長、總經(jīng)理和黨委書記基本是由行政任命，且往往為了實(shí)現(xiàn)企業(yè)的決策效力，很多企業(yè)都是兩權(quán)合一（董事長兼黨委書記）或三權(quán)歸一（董事長、總經(jīng)理和黨委書記一肩挑），讓“一把手”大權(quán)獨(dú)攬，這樣，也就導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)虛設(shè)化和企業(yè)決策程序形式化，內(nèi)部不存在有效制約主要領(lǐng)導(dǎo)人的力量，從而為其把集體決策變成個人的獨(dú)斷專行創(chuàng)造了條件。

此種情形下，要監(jiān)督一把手只能依靠外部的審計和國資委的考核。外部監(jiān)督雖有一定作用，但由于存在信息的不對稱性，也不可能有效監(jiān)督。因而，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)若不高度自律，十有八九會走向犯罪道路。

可見，要解決國企的嚴(yán)重腐敗問題，就必須解決國企長期存在的內(nèi)部人控制問題，和對國企領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力監(jiān)督問題。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，無非是要減少所有者的委托—代理鏈條層級，建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度，落實(shí)公司化的治理結(jié)構(gòu)。但這樣一來，又會遇到國家對國企的定位困擾，并與“黨管干部”的原則產(chǎn)生沖突。在中國，國企是作為國民經(jīng)濟(jì)的支柱而發(fā)生作用的，因此，在關(guān)系國計民生的行業(yè)或重要產(chǎn)業(yè)，必須有國企的存在，國家也常用國企作為調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)或?qū)嵭心承┨厥饽康牡氖侄?。這使得國家對國企領(lǐng)導(dǎo)的管理，不是采用市場經(jīng)濟(jì)的辦法，而是和行政官員一樣，實(shí)行“黨管”。國企領(lǐng)導(dǎo)和行政官員的區(qū)別，不過是分工不同而已。特別是對于重要國企的“一把手”，即使身為國企的出資人和管理者，國資委都沒有管轄權(quán)，而是由黨的各級組織部門管理。

國企的此種特殊定位和管理模式，并不單單出于經(jīng)濟(jì)的考慮。但國企畢竟是企業(yè)，所以，兩者構(gòu)成一種內(nèi)在的沖突。目前來看，要解開這一沖突，需要在建立健全現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新市場經(jīng)濟(jì)條件下對國企高管的管理方式，改變國企“一把手”集權(quán)體制，加強(qiáng)組織人事、經(jīng)濟(jì)審計等專門監(jiān)督，同時明確國企領(lǐng)導(dǎo)人員的委托代理關(guān)系，強(qiáng)化其職責(zé)意識，健全信息披露制度，使媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督及主管部門與相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督能夠落到實(shí)處。在做好這些事情的同時，還需要進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革，打破國企對重要資源的控制與壟斷。

中國的國有企業(yè)從數(shù)量上看還是太多。必須進(jìn)一步減少國企數(shù)量，可在競爭性行業(yè)，實(shí)行國企的戰(zhàn)略性退出；在非競爭性行業(yè)，打破國企壟斷并使之股份化。從中國的改革經(jīng)驗(yàn)看，許多行業(yè)并非需要國企來經(jīng)營，國企數(shù)量減少并股份化，能夠最大程度地切斷企業(yè)和權(quán)力的直接聯(lián)系，從而減少由權(quán)力帶來的腐敗。

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