深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域與突破口

2013年08月31日 04:27
來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道作者：王芳廉薇

人參與條評(píng)論

“最小一攬子”配套改革方案的緣起

改革的總體規(guī)劃不可能面面俱到，我們應(yīng)當(dāng)在深入研究當(dāng)前面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、找出造成問(wèn)題的體制性根源的基礎(chǔ)上，篩選出最為關(guān)鍵和相互關(guān)系最為緊密的改革項(xiàng)目，提出對(duì)所謂“最小一攬子”配套改革方案的建議。

主持人：當(dāng)前，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部的深層次矛盾逐漸暴露，進(jìn)一步全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革刻不容緩。在對(duì)“改革”呼聲高漲的今天，我們應(yīng)該如何冷靜地面對(duì)這一重大議題，設(shè)定切實(shí)可行的改革總體方案？

吳敬璉：作為中國(guó)金融四十人論壇2013年內(nèi)部重大課題“深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)領(lǐng)域一攬子方案”的發(fā)起人，我首先想講一講我對(duì)金融四十人論壇同仁為什么應(yīng)當(dāng)積極參加深化改革總體方案的研討工作的理解。

去年11月的十八大鄭重宣布，要以更大的政治勇氣和智慧不失時(shí)機(jī)地深化重要領(lǐng)域的改革。根據(jù)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)，在改革目標(biāo)確定以后要做的，就應(yīng)該是制定改革的總體規(guī)劃了。正如去年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所要求的：要在2013年“深入研究全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時(shí)間表”。

有些人認(rèn)為，所謂“頂層設(shè)計(jì)”指的是由頂層官員進(jìn)行的設(shè)計(jì)，因此是只跟頂層官員有關(guān)的事情。這種看法看來(lái)是一種誤解。所謂“頂層設(shè)計(jì)”，是指對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)這個(gè)大系統(tǒng)的頂層進(jìn)行的設(shè)計(jì)。這顯然是和我們整個(gè)社會(huì)的全體成員有關(guān)的事情。全體公民都應(yīng)當(dāng)參與到其中，積極地提出自己的意見。

現(xiàn)在中央負(fù)責(zé)進(jìn)行改革總體方案設(shè)計(jì)的工作班子已經(jīng)建立和開始工作。我們作為經(jīng)濟(jì)和金融的專業(yè)人士，更是義不容辭，要從學(xué)者的角度，根據(jù)自己的研究提出獨(dú)立的意見。據(jù)我的觀察，許多現(xiàn)任官員對(duì)現(xiàn)行的體制和政策也并非沒(méi)有不滿和困惑，但是因?yàn)樯碓谄渲卸也坏浇鉀Q之道。學(xué)者們的意見也會(huì)對(duì)他們提出改革方案有所啟發(fā)和幫助。

現(xiàn)在矛盾積累，經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制需要改革的方面很多，改革的總體規(guī)劃不可能面面俱到，胡子眉毛一把抓。四面出擊，結(jié)果只會(huì)分散精力，甚至弄得一事無(wú)成。所以我們應(yīng)當(dāng)在深入研究當(dāng)前面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、找出造成問(wèn)題的體制性根源的基礎(chǔ)上，篩選出最為關(guān)鍵和相互關(guān)系最為緊密的改革項(xiàng)目，提出對(duì)所謂“最小一攬子”配套改革方案的建議。

易綱：在改革的方法論上，我想作三點(diǎn)評(píng)論。

在改革的設(shè)計(jì)方案中，我們應(yīng)考慮中國(guó)特殊的歷史文化，中國(guó)幾千年以來(lái)都保持著中央集權(quán)制度，從上到下以郡縣制為基礎(chǔ)，從中央一直任命到縣級(jí)的官員們，都是所謂的父母官，而不是民主產(chǎn)生的。對(duì)于普通民眾而言，普天之下莫非王土的觀念自古已有并根深蒂固，它們自稱老百姓而并非公民?；仡欀袊?guó)近代史上發(fā)生的數(shù)次巨大變遷，事實(shí)上都與我國(guó)的國(guó)民素質(zhì)有關(guān)?？梢哉f(shuō)，自古以來(lái)，中國(guó)公民沒(méi)有經(jīng)過(guò)啟蒙教育的洗禮。因此，當(dāng)前我國(guó)深化改革的難點(diǎn)在于，我們?nèi)绾谓梃b西方理論和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)，并將其成功地嫁接或者說(shuō)移植到中國(guó)來(lái)。由于我國(guó)與西方國(guó)家的文化土壤不一樣，一些先進(jìn)的制度、設(shè)計(jì)，有的能夠在中國(guó)存活，有的則無(wú)法適應(yīng)。因此，這一課題的真正貢獻(xiàn)在于如何把西方的成功經(jīng)驗(yàn)移植到中國(guó)來(lái)，并在移植過(guò)程中考慮中國(guó)特有的一些限制條件，包括國(guó)民素質(zhì)、政治制度、文化土壤、理念差異等等。

改革方案應(yīng)該推倒重來(lái)還是廢物利用？有一句名言是，存在的就是合理的。在現(xiàn)實(shí)過(guò)程中，中國(guó)的任何改革都是從現(xiàn)狀起步，因此我們需要考慮的問(wèn)題是能否接受現(xiàn)狀、變廢為寶。過(guò)去我比較熟悉的金融改革，比如貨幣政策，當(dāng)時(shí)有人認(rèn)為在改革過(guò)程中，需要降低過(guò)高的法定存款準(zhǔn)備金，于是法定存款準(zhǔn)備金從20%降到13%，從13%降到8%，最后再降到6%。在此過(guò)程中，由于改革方案設(shè)計(jì)合理，我們把過(guò)高的存款準(zhǔn)備金的降低過(guò)程變成了可利用的資源，而不是改革的障礙。還有，再貸款等其他很多改革，是推倒重來(lái)，還是充分利用現(xiàn)狀？我認(rèn)為應(yīng)該充分理解并利用現(xiàn)有情況，緩解矛盾、降低阻力，使改革方案具有更高的可行性和更低的社會(huì)成本，而且在和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門推銷改革方案的時(shí)候，可以被更廣泛人群接受。

我覺得設(shè)計(jì)方案應(yīng)充分論證知和行的關(guān)系，其實(shí)“知”很難，但是“行”更難。認(rèn)識(shí)到改革過(guò)程中存在的問(wèn)題，并設(shè)計(jì)改革方案，這不是最難的問(wèn)題，最難的是如何落實(shí)改革方案，切實(shí)推進(jìn)改革。就全世界范圍內(nèi)而言，知和行的問(wèn)題都是存在的，美國(guó)也存在很多問(wèn)題，比如美國(guó)財(cái)政問(wèn)題、美國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況、美國(guó)稅制過(guò)于復(fù)雜等等，這些問(wèn)題美國(guó)人也很清楚，但是要徹底解決很難。其它國(guó)家和地區(qū)也同樣存在知與行的問(wèn)題。自1978年十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)歷經(jīng)了35年改革歷程，在此過(guò)程中，知與行的問(wèn)題一直存在，認(rèn)識(shí)到中國(guó)存在的問(wèn)題難，提出解決問(wèn)題的改革方案也難，但最難的是如何落實(shí)改革措施。

總體而言，在改革方案的方法論上，一是充分考慮中國(guó)的歷史文化和政治制度現(xiàn)狀；二是在改革方式上，我更傾向于變廢為寶，而不是推倒重來(lái)；三是要充分認(rèn)識(shí)到知和行的難度，并考慮如何真正將改革方案落到實(shí)處。

主持人：經(jīng)濟(jì)體制改革涉及政治社會(huì)各個(gè)方面，在制定改革方案的過(guò)程中，除了加強(qiáng)理論建設(shè)，還應(yīng)如何更好地做出對(duì)策研究？

吳曉靈：經(jīng)濟(jì)體制改革方案如果不僅僅停留在理論研究層面，而是成為對(duì)策建議，就要考慮其可接受性。經(jīng)濟(jì)體制改革方案報(bào)告有兩類寫法：一類寫法是把現(xiàn)在所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題做出理論鋪墊，作為轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的理論儲(chǔ)備、輿論準(zhǔn)備；另一類寫法就是要影響決策層。我從第二類角度出發(fā)，提供幾個(gè)具體建議：

法治方面，此前的觀點(diǎn)普遍認(rèn)為法治的秩序是立法先于其他，但法律是市場(chǎng)規(guī)則最終凝固化的表現(xiàn)，所以法治秩序需要同步。中國(guó)摸著石頭過(guò)河已經(jīng)30年，應(yīng)該提前用法治固定住市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一些規(guī)則。我們現(xiàn)在還不需要提出修憲，如果能夠確保落實(shí)憲法就已經(jīng)是一大進(jìn)步。此外，中國(guó)還要增加政府公信力和司法公信力。中國(guó)如今的體制是清官好皇帝，所以采用八府巡按糾偏，設(shè)立巡回法院很適合中國(guó)的國(guó)情，也容易被普通民眾接受。

開放方面，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢的原因不是開放程度低，而是土地制度和經(jīng)營(yíng)制度存在弊端。在WTO上各國(guó)就農(nóng)業(yè)領(lǐng)域談判時(shí)，日本對(duì)自己國(guó)家的稻米保護(hù)很嚴(yán)密，而我國(guó)卻沒(méi)有相應(yīng)的關(guān)稅手段阻止外國(guó)和我國(guó)的農(nóng)戶競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際水平，所以國(guó)際上的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格比中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格便宜許多。目前用價(jià)格手段已經(jīng)沒(méi)有余地幫助農(nóng)民提高收入了，所以農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢不是單純的開放問(wèn)題，而是土地制度和農(nóng)民經(jīng)營(yíng)制度導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。

城鎮(zhèn)化方面，未來(lái)城鎮(zhèn)化最主要的目標(biāo)是人的城鎮(zhèn)化，讓所有進(jìn)城農(nóng)民工能夠享受均等的公共服務(wù)。單純以土地和融資這個(gè)角度看待城鎮(zhèn)化問(wèn)題是有所偏差的。而現(xiàn)在地方政府恰恰是在積極申請(qǐng)批地融資推進(jìn)城鎮(zhèn)化。所謂城鎮(zhèn)化，就是要解決戶籍的分離造成的中國(guó)公民三六九等。城鎮(zhèn)化可以通過(guò)提供均等公共服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)，這和財(cái)稅改革有相通之處。但其難點(diǎn)在于中國(guó)既缺乏產(chǎn)業(yè)集聚，又缺乏公共財(cái)政支撐。雖然18億畝土地紅線未必應(yīng)該堅(jiān)守，但中國(guó)也需要堅(jiān)持現(xiàn)在土地的固定用途，不能再擴(kuò)大批地規(guī)模。在此基礎(chǔ)上，我建議封掉城市建設(shè)邊界，界定公共利益范圍。國(guó)家只能直接對(duì)公共利益進(jìn)行征地，剩余的集體建設(shè)用地同農(nóng)民通過(guò)談判解決。

財(cái)稅方面，改變政府行為需要改變財(cái)政體制。有觀點(diǎn)認(rèn)為中國(guó)財(cái)政無(wú)法透明，但現(xiàn)在財(cái)政公開透明已成為全民的要求和官方的共識(shí)，這是一條必由之路。所以各個(gè)專家和機(jī)構(gòu)要抓住當(dāng)前的契機(jī)推動(dòng)中國(guó)政府行為規(guī)范化。美國(guó)飛速進(jìn)步的時(shí)代就是從1908年到1929年，完全建立聯(lián)邦政府預(yù)算起。所以中國(guó)在財(cái)稅改革當(dāng)中也需要提高透明度。

社保方面，中國(guó)存在路徑依賴，社保制度不僅呈破碎化，而且承諾太多。目前中國(guó)有太多的公共醫(yī)院，醫(yī)療衛(wèi)生未來(lái)會(huì)出現(xiàn)巨大的缺口。此外，如果中國(guó)不加快統(tǒng)籌養(yǎng)老問(wèn)題，將來(lái)就會(huì)很麻煩?，F(xiàn)在勞務(wù)輸出省的養(yǎng)老金是虧空的，但打工者年齡大了之后可能會(huì)回到輸出省。勞務(wù)輸入省人口年齡較低，養(yǎng)老金存在盈余。東南沿海輸入省的保障水平很高，尤其是廣東深圳等，農(nóng)民工年輕時(shí)在這些地區(qū)留下了大量的社保金，這導(dǎo)致沿海和內(nèi)陸差距會(huì)越來(lái)越大。我建議養(yǎng)老問(wèn)題上要加快全國(guó)統(tǒng)籌，這有利于統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和公平。在此基礎(chǔ)上國(guó)家也可以適當(dāng)宏觀調(diào)控。

財(cái)稅體制改革的思路和框架

財(cái)稅體制改革要解決以下幾個(gè)基本問(wèn)題：國(guó)家與市場(chǎng)、政府與納稅人、立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、中央與地方的關(guān)系等。改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，改變我國(guó)當(dāng)前不計(jì)成本、不計(jì)環(huán)境污染與破壞，一味追求高速度的GDP至上的發(fā)展觀。

主持人：當(dāng)前，我國(guó)中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，造成“跑部錢進(jìn)”、土地財(cái)政等問(wèn)題，亟需加快財(cái)稅體制改革。財(cái)稅體制改革的思路是什么？如何改進(jìn)財(cái)稅制度？

易綱：財(cái)稅改革是新一輪改革的重要部分，而財(cái)稅改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，改變我國(guó)當(dāng)前不計(jì)成本、不計(jì)環(huán)境污染與破壞，一味追求高速度的GDP至上的發(fā)展觀。我認(rèn)為，關(guān)于財(cái)政改革的所有設(shè)計(jì)都始終圍繞著一個(gè)中心問(wèn)題，即財(cái)稅改革要有利于轉(zhuǎn)變我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。財(cái)政改革的設(shè)計(jì)方案，應(yīng)有利于國(guó)家統(tǒng)一，民族團(tuán)結(jié)。國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)非常重要，因此，在稅制改革時(shí)需要充分考慮這個(gè)問(wèn)題。

劉劍文：財(cái)稅體制改革往往從經(jīng)濟(jì)體制改革角度考慮的比較多，但我覺得財(cái)稅體制改革是綜合性的改革，除了經(jīng)濟(jì)體制改革外，還涉及社會(huì)體制改革、政治體制改革和法律體制改革。財(cái)政體制改革涉及的經(jīng)濟(jì)體制改革是穩(wěn)步推進(jìn)的溫和改革，因?yàn)樨?cái)稅體制改革要解決以下幾個(gè)基本問(wèn)題：國(guó)家與市場(chǎng)（涉及到個(gè)人和企業(yè)）、政府與納稅人、立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、中央與地方的關(guān)系等，核心問(wèn)題是規(guī)范和限制政府的權(quán)力。財(cái)稅體制改革相比其他的改革路徑而言，具有更強(qiáng)的可行性，能夠最大限度地凝聚共識(shí)、減小阻力。

這些年，稅制改革始終以行政為主導(dǎo)——特別是1994年的稅制改革。今年兩會(huì)期間有人大代表提出，應(yīng)該讓稅收立法回歸全國(guó)人大，國(guó)務(wù)院也提出要放權(quán)，但是要還權(quán)就應(yīng)該確權(quán)。稅收立法權(quán)原本就屬于全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)。從現(xiàn)在發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)講，稅法的改革將從現(xiàn)在的行政主導(dǎo)向立法主導(dǎo)方向發(fā)展，人大將逐步收回稅收立法權(quán)。

在這種情況下，我們?yōu)閲?guó)家出謀劃策就涉及到頂層設(shè)計(jì)。雖然很多領(lǐng)域的授權(quán)立法問(wèn)題通過(guò)出臺(tái)法律已經(jīng)解決了，但是關(guān)于財(cái)稅領(lǐng)域的法律仍太少。改革應(yīng)該給以民眾穩(wěn)定的合理預(yù)期，因此財(cái)稅體制改革應(yīng)該是長(zhǎng)期的謀劃，稅收立法需貫穿整個(gè)財(cái)稅體制改革中。

關(guān)于財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)，我覺得應(yīng)以預(yù)算體制改革為重點(diǎn)和突破口。如何實(shí)現(xiàn)預(yù)算的公開、透明、規(guī)范、完整，不僅僅停留在口號(hào)上，而是需要一系列的制度和權(quán)利配置。對(duì)于人大來(lái)說(shuō)，在財(cái)稅體制改革方面有兩個(gè)重要權(quán)力，一個(gè)是稅收立法權(quán)，另一個(gè)是預(yù)算審批權(quán)。預(yù)算審批權(quán)則涉及到修改預(yù)算法。去年預(yù)算法公開征求意見時(shí)，我們專門向全國(guó)人大提出專家建議稿，其中提到財(cái)稅體制改革的核心內(nèi)容是規(guī)范政府收支行為。

預(yù)算法還存在一個(gè)問(wèn)題——政府和人大的權(quán)力如何配置？如果由人大審查預(yù)算案，沒(méi)有通過(guò)的方案只能退給政府，不能自己修改?，F(xiàn)在政府有三本賬，一本是收入賬，另外兩個(gè)則是分別按功能、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分的支出賬。項(xiàng)目越細(xì)越有利于監(jiān)督。所以，我們需要考慮人大和政府權(quán)力配置方面的預(yù)算體制改革理念。另外，政府究竟應(yīng)該承擔(dān)行政責(zé)任還是政治責(zé)任？現(xiàn)在這方面預(yù)算法基本是空白。

賈康：1994年以來(lái)直到目前，我國(guó)省以下的分稅制并沒(méi)有得到貫徹落實(shí)，雖然名義上采用的是1994年的框架。中央和以省為代表的地方之間的共享稅比重已很高，但畢竟還是維持了全國(guó)一致的規(guī)范性，然而省以下行政層級(jí)間采用的財(cái)稅體制五花八門，其實(shí)是討價(jià)還價(jià)色彩很濃重的分成制和包干制。因此，地方財(cái)政困難及隱性負(fù)債、土地財(cái)政等問(wèn)題不是分稅制造成的，恰恰是由于未能貫徹省以下的分稅制造成的。所以，要想真正形成適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式的財(cái)政體制基本框架，一定要貫徹落實(shí)省以下分稅制。

走省以下分稅制，路徑上不可回避的問(wèn)題是以扁平化管理為前提。我國(guó)正式的行政區(qū)縱向級(jí)別分為五級(jí)，再加上村是六級(jí)，我認(rèn)為必須通過(guò)扁平化改革，把實(shí)體層級(jí)壓縮為中央、省、市縣三級(jí)才合理。這樣按照三層級(jí)理清事權(quán)，接下來(lái)就是合理配置財(cái)權(quán)及稅權(quán)，再下來(lái)是分級(jí)的預(yù)算制度和預(yù)算支出管理，最后是與此三級(jí)相應(yīng)的舉債權(quán)和產(chǎn)權(quán)，再加上中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)各地財(cái)力與事權(quán)相匹配，制度安排的這條邏輯線索就勾劃清楚了。

另外要強(qiáng)調(diào)的是改革的配套。如果下一階段把價(jià)、稅、財(cái)聯(lián)系在一起，再加上金融和國(guó)有資產(chǎn)，我們就可以推動(dòng)形成第一輪“最小一攬子”方案，并研究怎樣形成路線圖來(lái)分若干輪推進(jìn)全面配套改革，當(dāng)然還要允許基層、地方自下而上地進(jìn)行先行先試。前些年對(duì)一個(gè)核心概念突出得不夠——地方稅體系，十八大明確把構(gòu)建地方稅體系寫進(jìn)報(bào)告，那么現(xiàn)在我們應(yīng)該把這個(gè)概念的文章做足，地方稅體系和貫徹落實(shí)省以下分稅制合在一起，自然就能帶出其他方面的改革問(wèn)題，并從中理出相對(duì)清晰的思路。

劉劍文：稅收改革方面，應(yīng)該降低間接稅在整個(gè)稅收中的比重，提高直接稅比重。有人說(shuō)直接稅低是因?yàn)檎鞴芰Χ炔粔?，我不大贊同這個(gè)看法。我國(guó)個(gè)人所得稅一直在下降，征稅基數(shù)越來(lái)越小。其實(shí)在稅種制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，老百姓更關(guān)心直接稅，而間接稅是隱性的，老百姓則不大關(guān)心。中國(guó)的納稅人并不明白，他們不關(guān)注稅負(fù)很重的稅的提高，反而更關(guān)心跟自身利益相關(guān)的小稅。我認(rèn)為，個(gè)稅法還是要朝著綜合改革方向努力，即從現(xiàn)在的分類所得稅向混合所得稅方向發(fā)展。

另外，個(gè)稅的改革始終圍繞費(fèi)率扣除標(biāo)準(zhǔn)在打轉(zhuǎn)。實(shí)際上現(xiàn)在個(gè)人所得稅規(guī)定的個(gè)人所得有11類，勞務(wù)所得和工薪所得都是勞動(dòng)所得，高層覺得個(gè)稅費(fèi)率扣除標(biāo)準(zhǔn)是敏感問(wèn)題，想通過(guò)提高費(fèi)率扣除標(biāo)準(zhǔn)來(lái)關(guān)心民生。但是，這會(huì)造成納稅主體之間不平等。另外，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、勞務(wù)所得和個(gè)人納稅賬戶都還沒(méi)有改革。所以，個(gè)人所得稅的改革恐怕還是要回到從分類所得稅向混合所得稅這個(gè)大方向發(fā)展。

營(yíng)業(yè)稅和增值稅改革是一個(gè)跨度長(zhǎng)達(dá)八年的改革方案，并從2013-2020年分為兩個(gè)階段，改革分為兩個(gè)層次，現(xiàn)在只在一些地方的部分行業(yè)——限于交通運(yùn)輸業(yè)和部分服務(wù)業(yè)（1+6）——先試點(diǎn)，并不斷擴(kuò)大試點(diǎn)，未來(lái)可以逐漸把增值稅合并為營(yíng)業(yè)稅。但是，建筑業(yè)和金融業(yè)等都應(yīng)該逐步并到增值稅里。因?yàn)樵鲋刀愂悄芎芎玫亟鉀Q納稅主體稅負(fù)過(guò)重和重復(fù)征稅等問(wèn)題的稅種。

理順中央和地方的關(guān)系

在地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的情況下，如何理順中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系？一方主張向地方政府下放財(cái)權(quán)，滿足地方的支出需要；另一方則擔(dān)心，當(dāng)前許多地方政府存在“公司化”現(xiàn)象，向地方下放財(cái)權(quán)會(huì)導(dǎo)致更多問(wèn)題。

主持人：我國(guó)分稅財(cái)政體制存在弊端，導(dǎo)致中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，地方政府用少量預(yù)算財(cái)力承擔(dān)了大量事務(wù)。加快深化財(cái)稅體制改革，應(yīng)該如何理順中央政府和地方政府之間的關(guān)系？如何實(shí)現(xiàn)事權(quán)合理化和財(cái)權(quán)與事權(quán)的呼應(yīng)？

吳敬璉：對(duì)于在中央和地方之間財(cái)政關(guān)系存在的問(wèn)題，大多數(shù)人具有共識(shí)，這就是地方政府的財(cái)權(quán)和支出責(zé)任（“事權(quán)”）不對(duì)稱。但是，對(duì)于怎樣解決這一矛盾，提出的辦法卻有很大的分歧。

一種意見是向地方進(jìn)一步下放財(cái)政資源。例如有的學(xué)者認(rèn)為中國(guó)應(yīng)當(dāng)建立類似于歐盟的地方分權(quán)財(cái)政體制。如果把歐盟看成一個(gè)國(guó)家，各個(gè)盟員國(guó)就相當(dāng)于我國(guó)的地方政府。他們主張向地方政府下放財(cái)權(quán)，使它們的收入權(quán)能夠同事權(quán)相匹配，彌補(bǔ)支出。

不過(guò)在我看來(lái)，用歐盟來(lái)比喻中國(guó)的財(cái)政體制是不恰當(dāng)?shù)模驗(yàn)闅W盟并不是一個(gè)國(guó)家，它并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的財(cái)政制度。而這一點(diǎn)正是歐元出現(xiàn)危機(jī)的重要原因。

從中國(guó)的實(shí)際情況看，進(jìn)一步下放財(cái)政資源，使之能夠滿足地方的支出需要，也是根本做不到的。一方面，現(xiàn)在從全國(guó)財(cái)政總支出的構(gòu)成看，中央的份額不到20%，地方的份額超過(guò)80%，中央沒(méi)有多少財(cái)力可以下放。另一方面，由于地方政府職能和行為存在一定問(wèn)題，許多地方因?yàn)榇蟾阈蜗蠊こ獭⒄?jī)工程，加上樓堂館所使財(cái)力短絀，給多少錢恐怕都滿足不了需要。

改革以來(lái)，一直有一種看法，認(rèn)為向地方放權(quán)就是改革，向中央收權(quán)就是保守。這種說(shuō)法的缺點(diǎn)在于假定了地方政府的行為正常，而中央政府的行為不正常。其實(shí)由于政府改革沒(méi)有到位，各級(jí)政府都存在職能錯(cuò)位的問(wèn)題。目前許多地方政府存在“公司化”的現(xiàn)象，即所謂“書記是董事長(zhǎng)、市長(zhǎng)是總經(jīng)理”，把整個(gè)地區(qū)當(dāng)成一個(gè)企業(yè)來(lái)管理。但是，地方政府畢竟不是獨(dú)立的企業(yè)，也不受股東和董事會(huì)的約束。于是就產(chǎn)生出種種弊端來(lái)。香港大學(xué)的許成鋼教授在美國(guó)《經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)》雜志上發(fā)表了一篇論文中指出，中國(guó)目前體制的最核心問(wèn)題就是“分權(quán)式的威權(quán)主義政府”，依靠威權(quán)追求自身利益，即政績(jī)的最大化。

這種追求政績(jī)最大化的投資沖動(dòng)的一個(gè)突出表現(xiàn)，就是舊型城鎮(zhèn)化的造城運(yùn)動(dòng)。在各國(guó)工業(yè)化和現(xiàn)代化的歷史上，城鎮(zhèn)化是一個(gè)在市場(chǎng)引導(dǎo)下的自然演進(jìn)過(guò)程，它的基本作用是通過(guò)人的集聚提高經(jīng)濟(jì)效率。但在現(xiàn)階段中國(guó)的體制下，城鎮(zhèn)化卻是為了擴(kuò)大城市規(guī)模和表現(xiàn)出政績(jī)。結(jié)果是土地城鎮(zhèn)化大大快于人口的城鎮(zhèn)化，造成了土地和投資的大量浪費(fèi)，建成的城市運(yùn)營(yíng)效率一般也很低，有的甚至成了“空城”或“鬼城”。

從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度看，一些地方城建投資成了無(wú)底洞，不僅大大超過(guò)自身的財(cái)政能力，而且超過(guò)了本地GDP。這么大規(guī)模的投資從哪里來(lái)？除了賣地，就是大量舉債。所以地方債務(wù)迅速膨脹，甚至對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定構(gòu)成了威脅。在這種情況下，一味強(qiáng)調(diào)滿足地方預(yù)算的支出需要，恐怕是不合適的。

在我看來(lái)，另一種解決辦法可能更好一些，這就是按照所謂“財(cái)政聯(lián)邦制”的原則，全國(guó)性的公共產(chǎn)品由中央財(cái)政提供，地方性的公共產(chǎn)品由地方財(cái)政提供。具體來(lái)說(shuō)，第一，將部分支出責(zé)任，例如，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、公檢法支出等上收中央；第二，開征新稅種，提高地方在共享稅中的分成比例，增加地方本級(jí)收入來(lái)源；第三，規(guī)范轉(zhuǎn)移制度：增加一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

魏加寧：上世紀(jì)80年代的改革，實(shí)際上是從中央集權(quán)往地方分權(quán)的方向走，而1994年的分稅制改革以后，實(shí)際上是事權(quán)在不斷下放，財(cái)權(quán)在不斷上收。其結(jié)果，導(dǎo)致中央財(cái)政的日子比較好過(guò)，而地方財(cái)政則相對(duì)困難。在這種情況下，下一步的改革應(yīng)該怎么走？我的看法就是應(yīng)當(dāng)適度減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的方法有兩種思路，一種思路是上收一部分事權(quán)，另一種思路是下放一定的財(cái)權(quán)。我們改革的方向應(yīng)當(dāng)是建立現(xiàn)代國(guó)家、現(xiàn)代政府，這就要求要處理好與政府相關(guān)的三大關(guān)系：一是政府—市場(chǎng)—企業(yè)的關(guān)系，核心是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；二是政府—社會(huì)—國(guó)民的關(guān)系，核心是民主法制；最后是政府與政府的關(guān)系，即中央與地方的關(guān)系，核心是地方自治。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主法治與地方自治“三位一體”，共同構(gòu)成現(xiàn)代國(guó)家的基本框架。

關(guān)于中央與地方關(guān)系，我們可以從以下幾個(gè)角度來(lái)全面把握：一是法律層面，實(shí)際上事權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)是法律層面上的行為，國(guó)外都是從法律角度對(duì)此進(jìn)行明確規(guī)定的。二是政治層面，比如，英國(guó)和法國(guó)同樣都是單一制國(guó)家，但是在處理中央和地方關(guān)系上的做法則完全不同，英國(guó)是通過(guò)政黨政治進(jìn)行調(diào)整，法國(guó)是通過(guò)官員行政兼職來(lái)解決矛盾。三是行政層面，比如，統(tǒng)計(jì)制度的調(diào)整就是行政層面的事情。第四是經(jīng)濟(jì)層面，比如日本既是政府主導(dǎo)，又是單一制國(guó)家，戰(zhàn)后一直想分散布局，但結(jié)果還是有26%的人口都集中到了東京首都圈。第五是財(cái)政層面，從財(cái)政層面來(lái)把握又可以分為六個(gè)維度：事權(quán)劃分（或支出責(zé)任）、地方稅收自主權(quán)、地方支出在總支出中的占比、功能性支出占比、轉(zhuǎn)移支付的依賴程度和決策權(quán)等。

值得一提的是，研究中央和地方關(guān)系就不可能繞開聯(lián)邦制和單一制的問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，但凡大國(guó)，多數(shù)都采用聯(lián)邦制，并且，即使是采用單一制的國(guó)家，也都實(shí)行地方自治。比如，日本是單一制國(guó)家，但是實(shí)行地方自治。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全世界有75%的國(guó)家憲法中都明確規(guī)定實(shí)行地方自治。

為什么大多數(shù)國(guó)家都普遍實(shí)行地方自治呢？從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)講，單一制國(guó)家的中央和地方政府關(guān)系，實(shí)際上就相當(dāng)于總公司和分公司的關(guān)系，中央政府既然管著地方的人事，因此從法理上講，就不得不對(duì)地方政府債務(wù)兜底，因此，在地方政府中必然會(huì)形成巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)，并且遲早要將中央財(cái)政拖垮。因此，只有實(shí)行地方自治，有了自我約束，才有可能做到中央政府不對(duì)地方政府債務(wù)兜底，地方政府自己約束自己的債務(wù)規(guī)模。從政治角度來(lái)看，地方自治是民主的學(xué)校，大國(guó)搞民主化，如果一步到位必然會(huì)出大亂子，尤其是中國(guó)人口規(guī)模這么大的國(guó)家，民主化更需要從地方自治做起。

地方自治的基本原則是，凡是地方政府能做的就盡量讓地方政府去做，只有地方政府做不了、做不好的，才由上級(jí)政府或者中央政府來(lái)做。這主要是由于在信息資源配置方面，地方政府顯然比中央政府更具優(yōu)勢(shì)，他們更了解當(dāng)?shù)乩习傩盏降仔枰裁?。從這個(gè)角度來(lái)講，我們強(qiáng)調(diào)要更多地調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，尤其是在改革方面，我們既要強(qiáng)調(diào)中央的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)也要鼓勵(lì)地方積極探索。頂層設(shè)計(jì)只是設(shè)計(jì)改革的大方向、基本原則、路線圖和時(shí)間表，而不是面面俱到，更不是像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)那樣設(shè)計(jì)出地方政府的一舉一動(dòng)。

如果一味地強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，所有改革都要等到中央政府統(tǒng)一認(rèn)識(shí)之后才能夠采取行動(dòng)，那很可能是任何改革都寸步難行。過(guò)去35年改革開放的基本經(jīng)驗(yàn)充分說(shuō)明，一定要允許地方先行先試，中央政府推動(dòng)改革的一項(xiàng)重要任務(wù)就是及時(shí)總結(jié)地方的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)糾正方向性錯(cuò)誤，以及及時(shí)吸取失敗的教訓(xùn)。

看到并指出目前地方政府的“公司化傾向”這是完全正確的，但是解決的辦法有兩種，一種是回到封建社會(huì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，重新實(shí)行高度集權(quán)，自上而下派遣欽差大臣到下面走馬觀花地巡視一番。事實(shí)證明，這種做法不符合市場(chǎng)化改革的基本方向，與現(xiàn)代國(guó)家的治理方式背道而馳。另一種辦法就是實(shí)行地方自治，依靠民主自下而上地對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行約束，這才是市場(chǎng)化改革的正確方向。

范文仲：我們現(xiàn)在解決地方和中央關(guān)系的立腳點(diǎn)還是給予地方更多的資金和資源，并適當(dāng)增加透明度。但是，地方政府怎樣使用這些資金和權(quán)力非常重要，如果不能改變其行為方式，給予權(quán)力反而可能帶來(lái)更多問(wèn)題。比如現(xiàn)在地方政府都是以投資額、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和工程項(xiàng)目數(shù)量為目標(biāo)。如果未來(lái)，比如就在今年，我們提出改變政府的行政目標(biāo)，從關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)逐漸向關(guān)心社會(huì)民生和公眾服務(wù)過(guò)渡，一個(gè)地方的第一把手應(yīng)該思考的是如何解決環(huán)境、交通、醫(yī)療和教育問(wèn)題。在此目標(biāo)之上，通過(guò)分稅制改革，中央向地方提供財(cái)力支持，幫助其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

王小魯：關(guān)于財(cái)權(quán)和事權(quán)不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，我覺得也需要考慮財(cái)政體制和政治體制模式的關(guān)系。歐洲國(guó)家的權(quán)力來(lái)源是自下而上的，這點(diǎn)和我們非常不同。我們的省、市政府的權(quán)力來(lái)源不是自下而上的，老百姓對(duì)各級(jí)政府缺乏有效的監(jiān)督手段。未來(lái)恐怕要靠政治體制改革的逐步推進(jìn)來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，但這是一個(gè)比較緩慢的過(guò)程。在此之前，我很擔(dān)心過(guò)多地把財(cái)權(quán)下放給地方，地方政府在缺乏監(jiān)督的情況下作為財(cái)政主體，能不能把錢花好？所以從中央政府來(lái)看，與其把財(cái)權(quán)下放，地方政府亂花，還不如中央抓住財(cái)權(quán)，在地方政府需要的時(shí)候撥給地方。但這個(gè)模式也帶來(lái)很多問(wèn)題，比如專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的隨意性很大，“跑部錢進(jìn)”，造成腐敗、尋租行為和資金浪費(fèi)。

財(cái)稅體制改革要解決的一個(gè)主要問(wèn)題是政府財(cái)政用于公共服務(wù)的支出過(guò)少，而用于政府自身消費(fèi)和不必要的投資支出過(guò)多，腐敗和浪費(fèi)嚴(yán)重。按照過(guò)去的口徑，政府自身消費(fèi)應(yīng)該主要反映在政府行政管理支出項(xiàng)下，現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算里沒(méi)有這一項(xiàng)。按照現(xiàn)在的體系，可以把一般性公共服務(wù)看作是行政管理支出，但并不全面，很大的一部分又分散在各部門各種專項(xiàng)支出里。每年中國(guó)各級(jí)政府自身支出至少是3萬(wàn)多億元的規(guī)?！，F(xiàn)在有人一提到提高公共服務(wù)就說(shuō)沒(méi)錢，要搞就只能增稅，其實(shí)稅收或者全口徑的政府收入并不低。怎么解決這個(gè)矛盾呢？我覺得關(guān)鍵就在于解決政府怎么花錢的問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急則是明確政府支出的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也要盡快建立全口徑的統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算體系。

在建立全口徑財(cái)政預(yù)算的同時(shí)，我們需要考慮能否區(qū)分政府用于公務(wù)員薪酬、其他行政支出和用于公共服務(wù)的資金，并制定各自的支出標(biāo)準(zhǔn)。我認(rèn)為這件事需要和行政管理體制改革結(jié)合起來(lái)進(jìn)行。根據(jù)各級(jí)政府擔(dān)負(fù)的公共職能和所服務(wù)人口規(guī)模，來(lái)確立政府自身支出標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)不同地區(qū)的情況，標(biāo)準(zhǔn)可以有所區(qū)別。

現(xiàn)在政府在自身支出和不必要的投資上花費(fèi)太多，公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)又往往不足。如果能夠把政府服務(wù)和相應(yīng)的支出標(biāo)準(zhǔn)界定下來(lái)，問(wèn)題可能就相對(duì)容易解決。當(dāng)然，還要輔以外部條件，隨著行政管理體制改革來(lái)提高整個(gè)行政管理的透明度，這實(shí)際上是政治體制改革的內(nèi)容，但是需要與財(cái)政體制改革配套進(jìn)行。有了標(biāo)準(zhǔn)后，每級(jí)地方政府都應(yīng)當(dāng)公布財(cái)政預(yù)算收入和支出的詳細(xì)內(nèi)容，各級(jí)人大和老百姓就可以對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)行使監(jiān)督的權(quán)利，這恐怕才是解決根本問(wèn)題的方向。

賈康：關(guān)于支出責(zé)任，實(shí)質(zhì)問(wèn)題是政府職能合理定位并使之形成為事權(quán)明細(xì)單。這么多年，中央都在倡導(dǎo)財(cái)力和事權(quán)相匹配，最高層級(jí)的文件已屢次提出這方面的要求，也沒(méi)人反對(duì)事權(quán)合理化，但是實(shí)際操作上卻沒(méi)有見到編制事權(quán)明細(xì)單的動(dòng)靜。我認(rèn)為，應(yīng)該抓緊編制和動(dòng)態(tài)優(yōu)化由粗到細(xì)的三級(jí)政府事權(quán)明細(xì)單，其實(shí)這一方向明確了的話，做起來(lái)并不復(fù)雜，比如，外交、國(guó)防和跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)是中央的事權(quán)，不跨區(qū)域且無(wú)外溢性的基礎(chǔ)設(shè)施則屬于地方的事權(quán)——比如治安。各級(jí)稅費(fèi)權(quán)的配置要與事權(quán)的劃分順應(yīng)、內(nèi)洽。稅（費(fèi)）基的配置合理化之后，如果某些地方履行事權(quán)資金仍不足，就需要考慮怎么通過(guò)轉(zhuǎn)移支付再分配資金。實(shí)際上真正引起爭(zhēng)議且易扯皮的事權(quán)是投資權(quán)，要把其分清存在一定難度。因?yàn)橐磺兄煌Ａ粼谟懻搶用鏁r(shí)，地方政府可能沒(méi)有放在心上，一旦把地方政府推出競(jìng)爭(zhēng)性投資領(lǐng)域的要求落在事權(quán)規(guī)則里，地方政府就會(huì)對(duì)相關(guān)規(guī)定不認(rèn)同。

除了投資權(quán)外，我認(rèn)為明確其他事權(quán)都相對(duì)容易。理清事權(quán)之事早晚都要做，應(yīng)當(dāng)趁著十八大剛召開，趕緊推動(dòng)起來(lái)。

主持人：在我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)稅體制下，地方政府為了獲得更多財(cái)政收入，大量依靠“土地財(cái)政”。如何解決這一問(wèn)題？同時(shí)，地方債務(wù)也越來(lái)越受關(guān)注，地方債務(wù)問(wèn)題未來(lái)是否會(huì)釀成危機(jī)？

王小魯：土地收入現(xiàn)在是政府收入的一個(gè)大項(xiàng)。2011年財(cái)政預(yù)算收入十萬(wàn)億元，但另外政府性基金收入還有四萬(wàn)億，其中土地收入就占了三萬(wàn)億，并且土地收入的管理非常不透明?，F(xiàn)在這種土地收入征收方式實(shí)際上是違背憲法的，憲法規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，而政府低價(jià)征收本屬于集體所有的土地，然后高價(jià)出讓，賣地的溢價(jià)可能是幾十倍、上百倍，全都進(jìn)了政府口袋，農(nóng)民根本拿不到。今后是否可以考慮從根本上改變現(xiàn)行土地征用和出讓制度？首先回到憲法，同時(shí)法律規(guī)定的土地權(quán)益應(yīng)通過(guò)確權(quán)頒證落實(shí)到農(nóng)戶個(gè)人頭上，然后在符合國(guó)土規(guī)劃的條件下開放土地市場(chǎng)，直接由買賣雙方交易，政府對(duì)土地的高額溢價(jià)征收土地增值稅。這樣，農(nóng)民的合法權(quán)益可以得到保護(hù)，同時(shí)相當(dāng)比例的土地收入仍可通過(guò)財(cái)政預(yù)算用于公共服務(wù)，比如解決農(nóng)民工市民化和社會(huì)保障問(wèn)題。

解決土地所有權(quán)不明確的問(wèn)題，我覺得第一是靠土地確權(quán)。即便不是所有權(quán)，而是30年使用權(quán)，只要這個(gè)使用權(quán)能在法律法規(guī)上界定清楚，并明確可以交易，就可以進(jìn)入市場(chǎng)。另外，還可以通過(guò)建立公開的土地市場(chǎng)來(lái)減少中間交易可能出現(xiàn)的弊病。所有交易都在市場(chǎng)進(jìn)行，公開透明，并有一套嚴(yán)格的監(jiān)督程序，這樣就能避免很多弊端。

劉劍文：中國(guó)有一點(diǎn)和西方不一樣——西方國(guó)家的地方政府對(duì)納稅人負(fù)責(zé)，我們的地方政府領(lǐng)導(dǎo)人卻是對(duì)上負(fù)責(zé)，并不是完全對(duì)納稅人負(fù)責(zé)。如果不考慮預(yù)警機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，在這種情況下讓地方發(fā)行債券，問(wèn)題很麻煩。

現(xiàn)在，中國(guó)爆發(fā)危機(jī)的可能性很大，須要有預(yù)防措施。三大共同體中，美國(guó)已經(jīng)爆發(fā)次貸危機(jī)，歐洲債務(wù)危機(jī)也發(fā)生了，下一步要發(fā)生危機(jī)的可能就是中國(guó)，一個(gè)爆發(fā)點(diǎn)就是地方債務(wù)問(wèn)題。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議專門提出地方債務(wù)管理的問(wèn)題，這可能是中央政府的一塊心病。

我并不反對(duì)地方發(fā)行債務(wù)，但是我覺得地方擁有發(fā)債權(quán)需慎重。西方國(guó)家的市場(chǎng)很發(fā)達(dá)，可以通過(guò)市場(chǎng)自身去解決危機(jī)，可是中國(guó)的市場(chǎng)不是很發(fā)達(dá)，如果處理不好，就將使政權(quán)受到影響。財(cái)稅體制改革能夠解決中央和地方、立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、國(guó)家和納稅人之間的種種問(wèn)題，這就是實(shí)實(shí)在在的政治體制改革問(wèn)題，是一個(gè)溫和的、中央能夠接受的方案。所以，研究財(cái)稅問(wèn)題，不管是從收入、支出，還是管理，最終目標(biāo)是要使得收入合理、合法和合憲，支出公平、公開和公正，管理有規(guī)、有序和有則，這是國(guó)家實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安所需要的。

（因版面有限，本文有刪節(jié)，原文請(qǐng)參見中國(guó)金融四十人論壇網(wǎng)站www.cf40.org.cn）