城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃“送審在即”

2013年08月16日 23:37
來源：中國經(jīng)營報

人參與條評論

在經(jīng)歷了將近半年的征集意見以及修改之后，被視為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展總綱的城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃，已經(jīng)接近“完稿”。按照國家發(fā)改委設(shè)定的工作程序，在完成相關(guān)14個部委的會簽之后，將報請國務(wù)院討論批準(zhǔn)，并最終上報中央政治局審議。

目前，以產(chǎn)業(yè)化帶動就業(yè)，解決“人的城鎮(zhèn)化”，在幾經(jīng)修改之后，成為城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃主導(dǎo)路徑的“共識”。圍繞這一核心，戶籍、土地、行政管理、財政等方面的配套政策的主思路也已基本厘清，而土地管理制度領(lǐng)域的改革或?qū)⒊蔀榕浜铣擎?zhèn)化最先啟動的改革領(lǐng)域之一。

作為中國未來社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要路徑，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式，已經(jīng)上升到執(zhí)政戰(zhàn)略的高度。因此，多位接近國家發(fā)改委、國土資源部的分析人士認(rèn)為，雖然城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)接近完稿，但在十八屆三中全會確定總體發(fā)展思路后，最終定稿向社會公布的可能性較大。

在此之前，對于中國新型城鎮(zhèn)化模式在“特大城市群”和“發(fā)展中小城鎮(zhèn)”中如何選擇的問題，規(guī)劃將集中于解決路徑和方式問題，而無論哪種模式，小城鎮(zhèn)建設(shè)都是繞不開的問題。

送審在即

“從6月甚至更早，規(guī)劃的草稿就開始根據(jù)征求上來的意見修改、調(diào)整了，每個部委負(fù)責(zé)和自己職能有關(guān)的部分，由國家發(fā)改委統(tǒng)籌?！?月14日，接近住建部一位權(quán)威人士向《中國經(jīng)營報》記者表示。他所言的“規(guī)劃”即是“城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃”（下稱“規(guī)劃”），按照國務(wù)院的工作分工，“規(guī)劃”工作由國家發(fā)改委牽頭。

目前，“規(guī)劃”的修改、調(diào)整和完善工作已經(jīng)接近尾聲。主導(dǎo)思路、實現(xiàn)路徑、規(guī)劃目標(biāo)等方面的表述已經(jīng)基本“完稿”。在對個別領(lǐng)域的表述內(nèi)容進(jìn)行技術(shù)性修訂后，“規(guī)劃”將送交國務(wù)院審議，而后根據(jù)國務(wù)院討論的意見再行完善，最終送交國務(wù)院常務(wù)會議審議。

“規(guī)劃”編制工作于2010年就已啟動，不過，該項工作迅速提速是在中共十八大完成最高領(lǐng)導(dǎo)集體的換屆之后，從2013年春節(jié)之后開始，由國家發(fā)改委統(tǒng)籌，以國務(wù)院參事室、國務(wù)院發(fā)展研究中心兩個國務(wù)院直屬部門為主，在全國范圍內(nèi)展開調(diào)研。

調(diào)研組主要調(diào)研重點對象是中西部地區(qū)，包括湖南、湖北、安徽、四川、重慶等中西部省市占據(jù)絕大部分，東部沿海地區(qū)的調(diào)研對象，則以江蘇、浙江為主。

參與陪同調(diào)研組的地方政府人士告訴記者，調(diào)研組在省內(nèi)調(diào)研的重點是縣、鎮(zhèn)一級，并曾提出“設(shè)立新型城鎮(zhèn)化試點”的建議，但最終國家發(fā)改委表現(xiàn)得較為謹(jǐn)慎，目前，尚未有城市正式獲批。

記者了解到，由于“新型城鎮(zhèn)化道路”已經(jīng)涉及到“執(zhí)政戰(zhàn)略”和“發(fā)展模式”的高度，因此，在國務(wù)院常務(wù)會議審議通過前，將送交中央政治局進(jìn)行討論，在形成一致意見后，再由國務(wù)院常務(wù)規(guī)劃審議通過。

產(chǎn)業(yè)“帶”人

6月26日，受國務(wù)院委托，國家發(fā)改委主任徐紹史向全國人大常委會報告“城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況”。在報告過程中，徐紹史表示，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，在城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，制約了城鎮(zhèn)化對擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)升級的推動作用。

因此，在調(diào)研過程中，國務(wù)院參事室和國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)研組的調(diào)研重點，放在未來的新型城鎮(zhèn)化過程中，避免出現(xiàn)城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，即與城鎮(zhèn)化同步甚至先導(dǎo)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，以持續(xù)穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會增長，帶動以“人”為核心的城鎮(zhèn)化平穩(wěn)、持續(xù)發(fā)展。

在調(diào)研組調(diào)研的省市中，湖南省長沙及其周邊地區(qū)、安徽省六安及其周邊地區(qū)以重點形成產(chǎn)業(yè)鏈制造就業(yè)機(jī)會，在拉動經(jīng)濟(jì)增長和形成產(chǎn)業(yè)競爭比較優(yōu)勢的情況下，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的模式，被調(diào)研組認(rèn)為充分尊重了市場規(guī)律，因而得到了肯定。

記者了解到，在湖南調(diào)研期間，國務(wù)院參事室有關(guān)人員分別對中聯(lián)重科、三一重工等大型工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)園園區(qū)進(jìn)行了調(diào)研。如湖南省漢壽縣，農(nóng)業(yè)人口比例近80%，工業(yè)總產(chǎn)值只有4億元。2009年中聯(lián)重科在漢壽建園，3年后規(guī)模工業(yè)產(chǎn)值達(dá)到86.2億元，城鎮(zhèn)化率從5年前的23%提高到40%，農(nóng)業(yè)大縣已進(jìn)入全省工業(yè)經(jīng)濟(jì)前4強(qiáng)。

在對安徽省的調(diào)研過程中，國務(wù)院參事室有關(guān)人員重點調(diào)研了六安市城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，調(diào)研組對六安管轄的葉集、霍山兩地進(jìn)行考察，收集了兩地城鎮(zhèn)化建設(shè)的成績及存在困難后，該調(diào)研組有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，要把產(chǎn)業(yè)發(fā)展擺在城鎮(zhèn)化建設(shè)的突出位置。

前述接近住建部的權(quán)威人士告訴記者，在接近完稿的“規(guī)劃”中，產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，占據(jù)了比較大的篇幅，并且預(yù)留了相關(guān)配套政策的銜接接口。

土地為先

圍繞產(chǎn)業(yè)作為引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，土地管理制度的完善和改革也已經(jīng)完成了初步框架，如果不出意外，將成為十八屆三中全會之后最先啟動的改革領(lǐng)域之一，也是與城鎮(zhèn)化關(guān)系最為緊密的改革領(lǐng)域之一。

目前，國土資源部已經(jīng)形成了總計27條“關(guān)于改革完善土地管理制度的政策建議”（下稱“政策建議”）上報至國務(wù)院進(jìn)行討論。而這27條政策建議的絕大多數(shù)，是圍繞實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”做出的，這27條建議將成為十八屆三中全會后土地管理制度的改革基礎(chǔ)。

記者了解到，在十八屆三中全會后啟動的土地管理制度改革可能包括，在保留現(xiàn)有征地制度的前提下，縮小征地范圍，改產(chǎn)值補(bǔ)償為市場價值補(bǔ)償；在保持用途管制的前提下，規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)；依托現(xiàn)有土地交易機(jī)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；推進(jìn)集約節(jié)約用地，對增量建設(shè)用地和存量建設(shè)用地出讓方式等領(lǐng)域，進(jìn)行差別化管理等。

“徐紹史在國土資源部任職時，就部署了很多配合城鎮(zhèn)化的土地管理制度的完善和改革措施，所以，土地領(lǐng)域的改革，現(xiàn)在表現(xiàn)得相對成熟，地方上的嘗試也多一些?！币晃唤咏鼑临Y源部的人士稱。而在卸任國土資源部部長之前，徐紹史就部署工作要求，在2013年制定“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)范”、開展農(nóng)村宅基地試點等改革工作。

與此同時，部分地方政府，已經(jīng)先期開始試驗的“一改帶九改”的模式，對城鎮(zhèn)化的推動，也得到肯定。所謂“一改帶九改”的方式，是指以土地制度改革和創(chuàng)新，帶動戶籍、社會保障等九方面的綜合改革，最終實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”這一目標(biāo)。

記者了解到，嘉興市2008年啟動以增減掛鉤為核心的“兩分兩換”（宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以土地承包經(jīng)營權(quán)換股換租換保障、以宅基地?fù)Q錢換房換地方）試點，通過“一改”（土地使用制度改革）帶“九改”（城鄉(xiāng)就業(yè)、社會保障、戶籍管理等），形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的較好格局。

2009年的當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)普查結(jié)果顯示，嘉興市農(nóng)村勞動力從事一產(chǎn)的僅占17.2%，絕大部分實現(xiàn)了向二三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移就業(yè)；農(nóng)民人均純收入中工資性收入占60.6%，家庭經(jīng)營性收入占31.32%；居住意愿多樣化，愿意遷入城區(qū)、新市鎮(zhèn)和新社區(qū)居住的比例為32:37:31。這一數(shù)據(jù)表明，“人的城鎮(zhèn)化”在嘉興得到了較好的實現(xiàn)。