審計署將全面開查政府性債務(wù) 專家稱地方政府不會破產(chǎn)

2013年07月29日 02:43
來源：京華時報 作者：趙鵬

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京華時報訊昨天，審計署官方網(wǎng)站宣布：“近日，根據(jù)國務(wù)院要求，審計署將組織全國審計機(jī)關(guān)對政府性債務(wù)進(jìn)行審計?！贝饲?，審計署先后兩次組織對地方政府性債務(wù)進(jìn)行了審計。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這次審計署并未強(qiáng)調(diào)“地方”，預(yù)計將對中央和地方政府性債務(wù)首次進(jìn)行全面審計。

7月18日，“汽車之都”美國底特律向法院申請地方政府破產(chǎn)保護(hù)。底特律債務(wù)極其龐大，有180多億美元的長期債務(wù)和數(shù)十億美元的短期債務(wù)，是目前美國規(guī)模最大的城市破產(chǎn)案。底特律破產(chǎn)案再度給國內(nèi)一些過度舉債的城市敲響警鐘。

2011年，審計署對地方政府性債務(wù)全面審計發(fā)現(xiàn)，截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共107174.91億元。

2012年至2013年審計署對地方政府性債務(wù)的“抽查”結(jié)果也不容樂觀。

這兩次審計結(jié)果，審計署均向全國人大常委會進(jìn)行了報告，也向社會進(jìn)行了公告，引起各方高度關(guān)注。今年6月，一些全國人大常委會組成人員在審議審計報告時提出，地方債風(fēng)險不容忽視，關(guān)鍵要摸清底數(shù)，加強(qiáng)監(jiān)管。

審計署審計長劉家義代表國務(wù)院向全國人大常委會作審計報告時建議，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，進(jìn)一步清理規(guī)范融資平臺公司，抓緊建立和完善地方政府性債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，實現(xiàn)對地方政府性債務(wù)的全口徑管理和動態(tài)監(jiān)控。

全國審計專業(yè)學(xué)位研究生教育指導(dǎo)委員會委員、中國審計學(xué)會理事、清華大學(xué)會計研究所教授郝振平在接受本報記者采訪時稱，可能正是因為國內(nèi)地方債問題持續(xù)發(fā)酵，以及國際上底特律正式破產(chǎn)等國內(nèi)外問題的雙重刺激下，才促使國務(wù)院正式要求審計署開展新一輪大規(guī)模，而且全方位的政府性債務(wù)審計工作。應(yīng)該說，國務(wù)院也是希望通過此舉發(fā)揮審計部門的免疫功能，防患于未然，將可能因此對居民和企業(yè)產(chǎn)生的一些不良影響降至最低水平。

□地方債

■現(xiàn)狀

16地方政府債務(wù)率超100%

審計署2013年第24號審計結(jié)果公告透露了36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，2012年有16個地區(qū)債務(wù)率超過100%。其中，有9個省會城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，最高的達(dá)188.95%，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。不僅如此，14個省會城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已逾期181.70億元，其中2個省會城市本級逾期債務(wù)率超過10%，最高的為16.36%。

這一公告的發(fā)布引發(fā)出關(guān)于“16個地方政府可能因資不抵債遇到破產(chǎn)問題的質(zhì)疑”。美國底特律市破產(chǎn)后，這一疑問又被部分網(wǎng)民提起。

審計署有關(guān)部門負(fù)責(zé)人曾坦言，目前我國存在地方政府債務(wù)規(guī)模增長較快，部分地區(qū)和行業(yè)債務(wù)風(fēng)險凸顯，債務(wù)償還過度依賴土地收入，高速公路、政府還貸二級公路債務(wù)規(guī)模增長快、償債壓力大、借新還舊率高等問題。

■解讀

“底特律破產(chǎn)”不會有中國版

中國的地方城市政府會不會也出現(xiàn)破產(chǎn)？郝振平解釋說，由于美國的政治制度，才會出現(xiàn)地方城市政府財政方面資不抵債后，中央政府不予援助，而任其破產(chǎn)的問題。他認(rèn)為，國情不同，這種情況在我國應(yīng)該不會出現(xiàn)。鑒于目前我國財政整體財力還是處于增長區(qū)間，而且財政收入總額巨大。即使地方政府資不抵債，甚至出現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)困難的問題，中央政府也絕不會袖手旁觀，而肯定會通過財政轉(zhuǎn)移支付等兜底方式救援相關(guān)地方政府的。

若輸血地方債影響民生投入

雖然地方政府破產(chǎn)的情景在我國應(yīng)不會出現(xiàn)，但郝振平強(qiáng)調(diào)，地方債規(guī)模增長較快及資不抵債等問題都會對社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生極大影響，絕對不容小覷。

他介紹，地方債無序增多，產(chǎn)生最重要的問題其實就是會加大企業(yè)和個人的稅收負(fù)擔(dān)。地方政府舉借的債務(wù)，很大部分要通過地方政府收取的稅收加以償還。借得越多，就相當(dāng)于預(yù)支了今后更多年的地方稅收。一旦貸款、信托，乃至違規(guī)集資等方式的償債壓力加大，很難保證地方政府不會通過收取過頭稅費(fèi)等方式來籌措資金，加重企業(yè)和個人的稅收負(fù)擔(dān)。為救助地方政府，中央財政轉(zhuǎn)移支付和其他方式援助地方的資金，無疑主要來源也是稅收。一旦中央財政這類支出增多，關(guān)于民生和社會經(jīng)濟(jì)正常建設(shè)的投入就會相對減少。

養(yǎng)老金發(fā)放不會受直接影響

從中央政府和地方政府的關(guān)系看，美國等國像是父子已經(jīng)分家單過，因此地方債對地方居民的影響極大，會出現(xiàn)地方政府一旦破產(chǎn)，居民在社保、公共資源享受等方面受到一系列直接的嚴(yán)重影響。郝振平認(rèn)為，我國中央政府和地方政府的關(guān)系則像是父子仍是一家子，每天還在一個桌子上吃飯，所以只要中央政府“有糧”，地方政府就不會真的“挨餓”。

郝振平分析，在我國，不論是居民的養(yǎng)老金發(fā)放，還是行政事業(yè)單位職工的工資發(fā)放等民生問

題，都有財政兜底，不會直接受到地方債問題影響。我國也不會輕易開為增加財源而新設(shè)稅種的口子。目前，國務(wù)院也多次提出，并實際減免了一些企業(yè)的稅收，減稅應(yīng)該是個政策趨勢，這方面?zhèn)€人和企業(yè)也不用過于擔(dān)心。

■成因

向銀行貸款搞發(fā)展

郝振平介紹，改革開放后，地方債逐步出現(xiàn)，其成因多種多樣。1994年分稅制改革后出現(xiàn)“收入上移、支出下移”的趨勢。中央財政收入加大，地方在財政收入相對縮小的情況下，事權(quán)卻加大。但地方政府如何“搞錢”?除了賣地，就是舉債。為滿足發(fā)展需要，一些地區(qū)向銀行直接貸款或以土地抵押等方式質(zhì)押貸款。這是至今為止，地方債最主要的來源。地方債投入的最主要領(lǐng)域，無疑就是基礎(chǔ)建設(shè)方面。

在上世紀(jì)90年代前，一些國企已經(jīng)資不抵債，但政府部門考慮到職工利益等因素，通過政府注資或接管企業(yè)債務(wù)等方式，也增加了一些地方債額度。不過上世紀(jì)90年代之后，這種情況基本絕跡。

另外，一些地方早期曾發(fā)行“經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”，后逐漸演變?yōu)橛韶斦看戆l(fā)行，或自主發(fā)行的地方債。這也成為地方債的一大來源。

近年，一些地方還通過信托、BT(建設(shè)B移交)和違規(guī)集資等方式變相融資，這也是一些籌資成本高，蘊(yùn)含新風(fēng)險隱患的地方債。

三類地方債

地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)：地方政府(含政府部門和機(jī)構(gòu))、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財政資金償還，政府負(fù)有直接償債責(zé)任的債務(wù)。

地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)：因地方政府(含政府部門和機(jī)構(gòu))提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無法償還債務(wù)時，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。

其他相關(guān)債務(wù)：政府融資平臺公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府(含政府部門和機(jī)構(gòu))未提供擔(dān)保的債務(wù)(不含拖欠其他單位和個人的債務(wù))，政府在法律上對該類債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。

截至2010年底全國地方債10.7萬億

2011年全國審計工作會議曾透露，全國審計機(jī)關(guān)4萬多人對全國省市縣三級地方政府性債務(wù)進(jìn)行了全面審計，涉及部門機(jī)構(gòu)單位8萬多個、項目37萬多個和債務(wù)187萬多筆。截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元。

今年6月審計署發(fā)布“2013年第24號審計結(jié)果公告:36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果”顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額3.8萬億元，比2010年增加4409.8億元，增長12.94%。

郝振平分析，目前我國省市縣三級地方政府性債務(wù)應(yīng)該不會超過20萬億元。

■對話

臨時舉債投放應(yīng)經(jīng)人大審議

京華時報：地方債到底按哪種統(tǒng)計口徑計算?

郝振平：無論部門統(tǒng)計口徑有何不同，我都建議采用最簡單，也是最大的口徑，就是無論舉債方是誰，最終是要由地方政府保證償還的那些地方債務(wù)。因為只有最大限度地統(tǒng)計地方債數(shù)額，才更有利于發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。

京華時報：地方債的安全范圍是什么?

郝振平：目前地方債很嚴(yán)重的一個問題就是，雖然各地舉債額極大，可關(guān)于地方債卻沒有一個健全的風(fēng)險評估和安全評級體系。由于各地當(dāng)前經(jīng)濟(jì)實力、今后發(fā)展?jié)摿Φ雀鞣矫嬉蛩鼐煌?，所以像廣州這樣的省會城市和不發(fā)達(dá)的省會城市，其地方債預(yù)警比例絕對不會相同。

因此，國務(wù)院和全國人大應(yīng)在地方債風(fēng)險評估和安全評級體系方面強(qiáng)化合作，無論是以人大立法方式，還是國務(wù)院規(guī)章方式，都應(yīng)盡快出臺一個相關(guān)指標(biāo)體系。

京華時報：地方債合理的投放領(lǐng)域有哪些?怎樣有效控制地方債規(guī)模?

郝振平：我認(rèn)為合理的投放領(lǐng)域只有兩個。一個是符合地方政府明確規(guī)劃，并確定下來的投放領(lǐng)域和相應(yīng)金額。另一方面，對于規(guī)劃外的臨時舉債和投放，都應(yīng)該經(jīng)過人大部門的審議。只有當(dāng)?shù)厝舜蟛块T認(rèn)可舉債理由和舉債規(guī)模，對此形成決議，當(dāng)?shù)卣拍芘e債。不應(yīng)該輕易賦予一些政府部門自行舉債和投放的權(quán)力。

由于我國稅收增速已經(jīng)嚴(yán)重放緩，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境使得企業(yè)發(fā)展步履維艱，而土地財政又屬于不可再生的有限資源，因此一定要通過人大和審計等多部門合作，以加強(qiáng)立法、審議，以及審計動態(tài)監(jiān)督等方式，盡量控制地方債的增速，使其規(guī)模逐步趨于合理。

本版采寫京華時報記者趙鵬

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