“營改增” 倒逼改革分稅制

2013年07月05日 12:20
來源：南方周末

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編者按：新一屆政府上任至今，已逾百日。作為全球第二大經(jīng)濟體，面臨中國經(jīng)濟增速放緩的新情勢，新一屆政府亮出了一系列“踩剎車、轉(zhuǎn)方向”的措施，讓新一屆政府的執(zhí)政思路再次成為全球矚目的焦點。

2013年3月，南方周末在新總理的首次記者會后，提出“李克強經(jīng)濟學(xué)”一詞，并將此歸納為：“如果用一句話來概括，那就是，讓中國經(jīng)濟重回市場的軌道。”

這個充滿民間期待的新名詞，最近成為海內(nèi)外熱議的話題。

英國投資公司巴克萊資本新近的一份報告認(rèn)為，“李克強經(jīng)濟學(xué)”的政策框架關(guān)鍵點有三個——無刺激、去杠桿和結(jié)構(gòu)改革。

盡管對新一屆政府的執(zhí)政思路依然眾說紛紜，但根據(jù)南方周末記者的多方了解和核實，新一屆政府的確在部署多項改革，而金融領(lǐng)域的利益調(diào)整已經(jīng)開始，大量措施也將密集出臺。

眼下，距離十八屆三中全會召開的時間尚有三個月左右，按照慣例，這次會議一般會確立并通過新的經(jīng)濟政策走向，這也是觀察新一屆政府執(zhí)政思路的關(guān)鍵節(jié)點。

“無論怎樣，這次全會總會成為一個分水嶺。”華盛頓國際戰(zhàn)略研究中心的中國問題專家克里斯托弗·K·約翰遜（Christopher K.Johnson）表示，“會議要么會表明改革的方向，要么會顯示黨內(nèi)停滯的程度?！?/p>

前貨幣政策委員會委員李稻葵在全球智庫峰會上說，中國經(jīng)濟正在進(jìn)入一個改革的制度變遷的新季度，7、8、9月，可能還要到第四季度的10月份，將會出現(xiàn)一系列改革的動作和信號，“到那個時候，全世界對中國經(jīng)濟的解讀將會有所不同”。

自本期開始，南方周末經(jīng)濟板塊推出系列報道“新政觀察”，詳述這場關(guān)鍵變革的高層思路、各方解讀，以及有關(guān)的政策建議與得失爭鳴。

實行“營改增”是推進(jìn)財稅體制改革的“重頭戲”。 （CFP/圖）

營業(yè)稅改增值稅，被中央定調(diào)為推進(jìn)財稅體制改革的重頭戲。

實行營改增后，地方政府收入大幅度減少，將倒逼中國改革目前的分稅制，重構(gòu)中央與地方的財政關(guān)系。

“營改增改革從某種意義上來說，價值不小于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也不小于1994年的財稅改革。”國家稅務(wù)總局前副局長許善達(dá)說。

國務(wù)院總理李克強主持召開的2013年3月底國務(wù)院常務(wù)會議上，財稅改革被確定為2013年政府重點工作之一，“財稅改革要拿出方案，循序推進(jìn)”。

從2013年6月底在北京召開的博源基金會成立五周年學(xué)術(shù)論壇上透露出的信息來看，新一輪財稅體制改革的方案已經(jīng)初露端倪，“營改增”將成為財稅體制改革的切入口。決策層希望通過它的倒逼機制，擯棄分稅制的種種弊端，啟動一系列行政體制改革，達(dá)到轉(zhuǎn)變政府職能和經(jīng)濟增長方式的長遠(yuǎn)施政目標(biāo)。

“對于未來中國國家體制的轉(zhuǎn)型、制度改革來說，這一次財稅制度改革的意義無論怎么強調(diào)都不過分?！鄙虾＝淮髣P原法學(xué)院院長季衛(wèi)東說。

而在國家稅務(wù)總局前副局長許善達(dá)看來，營改增改革從某種意義上來說，“價值不小于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也不小于1994年的財稅改革”。

財稅改革的重頭戲

地方政府的收入大幅度減少，將倒逼中國重新設(shè)計地方稅制體系，并重新劃分中央與地方的財政責(zé)任。

2013年3月24日，新任財政部長樓繼偉在其第一次公開演講中便高調(diào)宣告，過去三十多年，財稅體制改革一直是改革的突破口和先行軍。未來中國實現(xiàn)包容性增長必須走艱巨的改革之路，財稅體制改革已站在新的起點上。

但錯綜復(fù)雜的財稅體制改革自身的突破口又在哪里？幾個月來，答案日漸清晰。

2013年4月10日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定進(jìn)一步擴大營業(yè)稅改征增值稅試點，會議指出，實行“營改增”是推進(jìn)財稅體制改革的“重頭戲”。

根據(jù)國務(wù)院的部署，自2013年8月1日起，在全國范圍內(nèi)推開“營改增”改革，并適當(dāng)擴大部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)范圍，擇機將鐵路運輸和郵電通信等行業(yè)納入“營改增”試點。南方周末記者獲悉，國務(wù)院還曾提出過2013年建筑安裝行業(yè)也實行營改增，后因為行業(yè)情況相對比較復(fù)雜，擬延期至明年。

“從決策層來看，通過營業(yè)稅改增值稅解決中國經(jīng)濟的若干問題，這個方向是已經(jīng)確定無疑的了?！痹S善達(dá)在博源基金會成立五周年論壇上說。

營改增何以能對財稅體制形成倒逼機制？這要從1994年我國分稅制的歷史遺留問題說起。

中國銀行首席經(jīng)濟學(xué)家曹遠(yuǎn)征當(dāng)年作為國家體改委經(jīng)濟體制改革研究院第一副院長，參與了1994年財稅體制改革的方案設(shè)計，他回憶說，當(dāng)時的目標(biāo)很簡單，即“提高兩個比重”：一是提高財政收入占GDP的比重；二是提高中央財政收入在全國財政收入中的比重。

1993年，中央財政收入占全國財政收入的比率僅22.02％，為了加強中央財力，分稅制設(shè)計為中央從增值稅中拿走75%，地方留25%。但如此一來，地方政府因收入過少而阻力頗大。最后為平衡中央和地方利益，方案設(shè)計者想出一個辦法，即把原計劃商品和勞務(wù)、服務(wù)統(tǒng)一實行增值稅的方案一分為二，將增值稅的適用范圍限制在商品范圍內(nèi)，而勞務(wù)、服務(wù)部分保留營業(yè)稅，并將營業(yè)稅收入全部劃歸地方政府。

這一方案犧牲了稅制的規(guī)范性，保證了分稅制的推行。但營業(yè)稅有稅負(fù)高、重復(fù)征稅且出口不退稅等固有缺陷，作為一個落后的稅種，遲早要退出。

決心發(fā)展服務(wù)業(yè)的上海2012年成為了營改增的先行試點城市。據(jù)許善達(dá)介紹，上海營改增試點的效果十分顯著，2012年該市營改增減稅額達(dá)到240多億元，服務(wù)業(yè)增速達(dá)到了兩位數(shù)，服務(wù)業(yè)新增企業(yè)5萬戶。財政部的數(shù)據(jù)顯示，2012年，全國營改增試點地區(qū)共為企業(yè)直接減稅426.3億元。

減稅效應(yīng)的另一面，則是地方政府的收入大幅度減少。

按現(xiàn)有試點結(jié)果看，營改增之后減稅幅度約為20%，按2012年我國營業(yè)稅總額15748億元計算，若全面推廣營改增，地方政府收入將減少三千多億元。

不僅如此，目前在試點地區(qū)，營改增后的增值稅收入仍全部留歸地方，但商品環(huán)節(jié)的增值稅在中央和地方之間的分配比例是75%比25%。同一稅種采用兩種分配比例，征稅成本高，長期無法持續(xù)。

若將來增值稅在中央和地方之間執(zhí)行統(tǒng)一的75∶25的比例，則意味著12000多億元營改增后的增值稅收入中，約9000億元劃歸中央，剩下約3000億元由中央返還給地方。也就是說，原屬地方支配的15000多億營業(yè)稅在營改增全面改革后，只剩下3000多億元由中央返還給地方，地方政府收入減少12000億元。

所以，營改增將倒逼改革分稅制。倒逼作用下，本屆政府財稅改革最迫切的一個任務(wù)，便是要給地方稅收體系設(shè)計增加一個規(guī)模與原先營業(yè)稅相當(dāng)，且與經(jīng)濟增長同步的稅種，同時，重新劃分中央和地方政府之間的財政支出責(zé)任。

“營改增”試點擴大帶來的效果。 （CFP/圖）

三套方案

一個較為主流的方案是，把目前在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的幾個消費稅品目逐漸轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)征收，代替營業(yè)稅變成地方稅的主體稅種。

關(guān)于具體稅改方案，南方周末記者獲悉，目前政府和學(xué)界存在三個方案，其中一個較為主流的方案是，把目前在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的幾個消費稅品目逐漸轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)征收，代替營業(yè)稅變成地方稅的主體稅種。

按照稅種屬性，消費稅理應(yīng)在零售環(huán)節(jié)征收，但1994年設(shè)計分稅制時，考慮到在生產(chǎn)環(huán)節(jié)收稅遠(yuǎn)比在零售環(huán)節(jié)征收簡單易操作，選擇了前者。經(jīng)過近20年發(fā)展，目前中國稅務(wù)系統(tǒng)的征管能力大為提高，已經(jīng)有能力在零售環(huán)節(jié)收稅。

從體量上看，2012年國內(nèi)消費稅達(dá)7872億元，加上之前已經(jīng)在零售環(huán)節(jié)征收的車輛購置稅2228億元，總量達(dá)到1萬億?？紤]到本次財稅改革的目標(biāo)還將涉及調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，即中央政府會增加原先由地方政府承擔(dān)的部分支出責(zé)任，比如藥品和食品安全、跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，總體看，1萬億元的收入大體能達(dá)到地方政府支出規(guī)模的70%—80%。

此種方案的好處之一是，地方政府可以擁有比較大的稅收權(quán)限，包括品目的增加或減少，或者稅率的提或降，符合稅收管理權(quán)下放的大勢所趨。另一大好處是，它會削弱地方政府對投資生產(chǎn)環(huán)節(jié)的熱情，而增強對消費和提高居民收入的激勵，從而有利于解決產(chǎn)能過剩問題和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式。此外，在零售環(huán)節(jié)透明征稅，還可以制約目前存在的基層稅務(wù)人員對生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅時的隨意執(zhí)法現(xiàn)象。

需要指出的是，此處的“消費稅”與國際上的消費稅并非同一概念。許多國家都普遍經(jīng)過了由營業(yè)稅到增值稅到消費稅的逐漸替代過程，消費稅是其主要稅種之一。而中國的國內(nèi)消費稅僅向卷煙、成品油等個別商品征收，相當(dāng)于一種暴利稅。

據(jù)德意志銀行首席經(jīng)濟學(xué)家馬駿介紹，除了上述方案外，目前還有另外兩種方案。一個是大幅下調(diào)增值稅稅率，并普遍征收，同時地方政府開設(shè)一個新的稅種——零售稅。這一方案的弊端在于普遍征收消費稅難度很大，而開征新的零售稅會影響所有企業(yè)的利益分配，“震動較大?！瘪R駿認(rèn)為。

另一方案是，重新劃定中央和地方對增值稅的分稅比例，由75∶25調(diào)整為50∶50。對這一方案的主要擔(dān)憂在于兩點，一是可能會引起地方政府更大力度地追求GDP增長；二是可能加劇目前地方政府財權(quán)與事權(quán)失衡的格局，使地方政府支出總額中，70%需要靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付，自收部分只占20%多。

“中國的體制下，這樣一個格局地方政府是無法運行的，省長就沒法工作了。”許善達(dá)認(rèn)為。

可操作的改革切口

以“營改增”為切入點，對財稅體制甚至更高層面的體制進(jìn)行深層改革，被許多人士視為具有現(xiàn)實可行性的路徑。

從當(dāng)年“提高兩個比重”的目標(biāo)來看，“分稅制”改革19年來已經(jīng)“超額完成”了任務(wù)。

2012年，不包括政府性基金收入在內(nèi)，財政收入占GDP比例為23%，為1994年分稅制改革以來占比最高，而1995年時，這一比例低至12%。1994年分稅制之后，中央財政收入占比急速上漲，到2000年達(dá)到52.21%，此后常年徘徊在50%以上，直到2011年才下降至50%以下。2012年，中央財政收入占到全國財政收入的47.9%。

雖然分稅制改革在解決增強中央權(quán)威、調(diào)動地方積極性方面立下了汗馬功勞，但它的弊端也隨著時代發(fā)展越來越暴露無遺。

“分稅制財政體制經(jīng)過了將近20年的演進(jìn)，已經(jīng)大面積的倒退。”社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇認(rèn)為，比如“財權(quán)與事權(quán)相匹配”的基本原則，因為財權(quán)難以界定，預(yù)算法又把事權(quán)降格為支出責(zé)任，變成了財力與支出責(zé)任相匹配，“錢和錢之間的匹配，顯然不是分稅制的基本內(nèi)涵”；另一個倒退表現(xiàn)在分稅制很大程度上已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“分錢制”，“和計劃經(jīng)濟條件下的分成制、包干制有很多相同之處”。

分稅制最主要的弊端在于中央和地方政府在財權(quán)與事權(quán)之間的不匹配。據(jù)許善達(dá)介紹，目前地方政府財政收入約為53%，但全國財政支出中，地方政府的支出占比約85%。這導(dǎo)致了地方政府30%的支出來自中央的轉(zhuǎn)移支付和各種不規(guī)范融資負(fù)債。

財政入不敷出也是地方政府熱衷于“土地財政”的根本原因。2012年，地方政府非稅收入高達(dá)13760億元，比上年增長20.3%。

中央對地方的轉(zhuǎn)移支付中，目前專項轉(zhuǎn)移支付占比高達(dá)約50%，在預(yù)算審議還有待改進(jìn)的情況下，專項轉(zhuǎn)移支付易造成地方政府虛報資金需求，以及增加尋租空間。據(jù)馬駿統(tǒng)計，目前每年地方政府有5萬億的融資需求用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是陽光的融資渠道只能提供1萬億，其余資金都來自風(fēng)險極高的信托、理財產(chǎn)品等方式融得。

中國共有五級政府，分稅制下，日子最難過的是省級以下政府。近年來在地方官場流行一句順口溜：中央喜氣洋洋，省里勉勉強強，市里拆東墻補西墻，區(qū)縣哭爹喊娘。原財政部副部長、中投公司董事長張弘力認(rèn)為，“分稅制一個固有的、無法解決的問題在于，實際上在省級以下無稅可分，僅僅是表現(xiàn)在中央和地方的兩層關(guān)系上?！?/p>

要解決上述財稅制度的積弊，需要本屆政府在這一輪財稅改革中調(diào)整各級政府財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系，賦予地方一定的自主征稅權(quán)。

以“營改增”為切入點，對財稅體制甚至更高層面的體制進(jìn)行深層改革，被許多人士視為具有現(xiàn)實可行性的路徑?！八哂锌刹僮餍?，而且已經(jīng)在順利地推進(jìn)。”前國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳清泰對南方周末記者表示。

但同時，也有學(xué)者擔(dān)心，如果配套的政治改革（比如政府層級的扁平化）跟不上，財稅改革單兵突進(jìn)，將可能導(dǎo)致中央控制力下降，地方政府隨意征稅，加重消費者的稅負(fù)。

季衛(wèi)東認(rèn)為，在稅制改革推動之前至少要確立兩項原則：一是稅收法定原則，防止地方政府濫用權(quán)限。二是確立量能平等負(fù)擔(dān)原則，防止消費者稅負(fù)過重的問題。

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