財(cái)稅體制改革方案尚未公布 “營(yíng)改增”或成破局關(guān)鍵

2013年06月21日 02:16
來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào) 作者：張靜

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2013年行進(jìn)一半，作為此輪經(jīng)濟(jì)體制改革中的突破口，財(cái)稅體制改革方案今年何時(shí)能拿出備受關(guān)注。

財(cái)稅體制改革有著牽一發(fā)而動(dòng)全身的重要性。李克強(qiáng)總理在3月底召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出，今年財(cái)稅改革要拿出方案，循序推進(jìn)。

不過(guò)至今，官方尚無(wú)改革方案的明確信息透露。官方顯得沉默，學(xué)界的討論從未停止，如何破解土地財(cái)政“綁架”地方政府的難題，“營(yíng)改增”對(duì)分稅制體系的挑戰(zhàn)，以及困擾中國(guó)地方政府多年的縣級(jí)財(cái)政不足等問(wèn)題，都亟待取得突破性進(jìn)展。

“土地財(cái)政”亟待松綁

土地財(cái)政已經(jīng)成為我國(guó)地方財(cái)政收入中飽受詬病難以維系卻也難以破解的一道難題。

廈門市規(guī)劃局局長(zhǎng)趙燕菁在之前給本報(bào)撰寫的《重新研判“土地財(cái)政”》一文中指出，1994年的分稅制改革，極大地壓縮了地方政府的稅收比例，但卻將當(dāng)時(shí)規(guī)模很小的土地收益劃給了地方政府，從此奠定了地方政府走向“土地財(cái)政”的制度基礎(chǔ)。

由于信息缺乏，對(duì)于土地出讓收入占財(cái)政收入的比重，官方和民間并沒(méi)有統(tǒng)一的結(jié)論。

財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安去年底在《人民日?qǐng)?bào)》撰文稱，土地出讓純收益占出讓收入還不到1/3，不到地方可用財(cái)力的一成。

但民間數(shù)據(jù)卻與此相左。北京工商大學(xué)貿(mào)易經(jīng)濟(jì)系副主任、中國(guó)市場(chǎng)學(xué)會(huì)流通學(xué)術(shù)委員會(huì)副秘書長(zhǎng)徐振宇此前發(fā)布一組數(shù)據(jù)，顯示2008~2012年五年間，地方政府土地出讓純收入約4.1萬(wàn)億元。

這一數(shù)據(jù)沒(méi)有得到官方認(rèn)可。這也顯示出，由于信息不對(duì)稱，土地收入能為地方財(cái)政提供多少“血液”，至今沒(méi)有明確數(shù)據(jù)支撐。

今年兩會(huì)期間公布的2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況僅顯示，去年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入減少，關(guān)于地方土地出讓支出的表述僅有一句，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入安排支出28046.04億元，下降1.3%。

各地每月每季度發(fā)布的財(cái)政收支數(shù)據(jù)中，甚少公布國(guó)有土地出讓收入，僅僅是籠統(tǒng)公布政府性基金收入。

數(shù)據(jù)不詳令學(xué)界和投行更為擔(dān)心地方政府不透明的土地財(cái)政收支恐怕難有可持續(xù)性。經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生年初曾指出，中國(guó)財(cái)政體制首先要解決的就是賣地財(cái)政問(wèn)題，并認(rèn)為這是“財(cái)政體制改革的第一件事”。

他指出，如果延續(xù)“土地財(cái)政”，一方面會(huì)導(dǎo)致土地補(bǔ)償越來(lái)越高，另一方面招拍掛進(jìn)一步推高地價(jià)和房?jī)r(jià)，結(jié)果造成土地資源集中和部分人的暴富，堆積越來(lái)越大的資產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

然而在中國(guó)公共財(cái)政剛性支出不斷加大的同時(shí)，財(cái)政收入在全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不景氣，以及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、結(jié)構(gòu)性減稅等多重因素影響下出現(xiàn)了增速趨緩的現(xiàn)象。

2012年，我國(guó)財(cái)政收入增幅回落明顯。中央財(cái)政收入增幅為9.4%，是2008年以來(lái)最低，地方財(cái)政收入增幅為16.2%，是五年來(lái)次低，僅高于全球金融危機(jī)爆發(fā)后形勢(shì)最嚴(yán)峻的2009年。

一邊是財(cái)政剛性支出不斷上升，地方投資動(dòng)力依舊旺盛，另一邊是財(cái)政收入不斷下降，尤其是稅收收入增幅乏力。如何在這種情況下破解土地財(cái)政難題，理順中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)，為此輪財(cái)稅體制改革提出了考驗(yàn)。

對(duì)于地方頻繁抱怨入不敷出，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)白景明認(rèn)為，地方財(cái)力不足有兩種理解：一種是滿足不了履行基本事權(quán)的支出；第二種，是支出需求無(wú)法滿足，如地方政府要上很多項(xiàng)目缺錢。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康指出，地方稅體系和地方政府陽(yáng)光融資制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，省以下財(cái)政分稅制遲遲不能落實(shí)，成為政府職能轉(zhuǎn)換、行為優(yōu)化方面的明顯障礙，基層財(cái)政困難、地方大量隱性負(fù)債、過(guò)度依賴“土地財(cái)政”等為人們所詬病的問(wèn)題，都與此有關(guān)。

“營(yíng)改增”或成破局關(guān)鍵

賈康在《財(cái)稅政策調(diào)控與新一輪價(jià)、稅、財(cái)配套改革》一文中指出，財(cái)稅改革密切聯(lián)系戰(zhàn)略和全局。1994年的財(cái)稅配套改革具有里程碑意義，打造與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制和多稅種復(fù)合稅制。

在運(yùn)行20年之際，2012年啟動(dòng)的“營(yíng)改增”改革或?qū)?duì)現(xiàn)行的分稅制帶來(lái)一定程度的沖擊。這項(xiàng)改革被認(rèn)為是財(cái)稅改革的重要突破口，不僅承擔(dān)著減輕稅負(fù)的作用，因增值稅作為中央地方共享稅還涉及到中央與地方分成，改革將會(huì)帶來(lái)地方稅源及稅收的劇烈變動(dòng)，因此營(yíng)改增在倒逼理順中央和地方事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系方面也被寄予厚望。

近期由中國(guó)金融四十人論壇發(fā)布的《關(guān)于財(cái)稅體制改革的思路》報(bào)告指出，如果營(yíng)改增全面推開(kāi)，地方稅源將減少約12000億人民幣。

報(bào)告特別說(shuō)明，從營(yíng)業(yè)稅改成的增值稅由國(guó)稅部門代征后全部返還地方，這種做法從中長(zhǎng)期來(lái)看無(wú)法持續(xù)，因改革后的增值稅與原有增值稅用不同方式分享，將扭曲地方政府的激勵(lì)機(jī)制和稅收公平，其次國(guó)稅局征收或令其在征收中偏袒中央政府利益，此外，改為增值稅后，企業(yè)傾向于專業(yè)化分工，返還基數(shù)難以科學(xué)界定。

對(duì)于這一地方財(cái)政缺口，另一份由國(guó)內(nèi)多位知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成的智庫(kù)機(jī)構(gòu)發(fā)布的報(bào)告顯示，營(yíng)改增后，現(xiàn)行的分稅制將難以持續(xù)。如果營(yíng)業(yè)稅全部改為中央和地方分成的增值稅，地方政府依賴地方稅務(wù)局組織的收入將為總收入的18%左右，依賴于中央政府國(guó)稅局征收的地方收入約為總收入的24%，依賴于中央政府財(cái)政撥付的轉(zhuǎn)移支付收入假定為20%，就公共預(yù)算來(lái)說(shuō)，地方政府組織的收入僅占到全部收入的三分之一，三分之二依賴于國(guó)稅局和財(cái)政部。

報(bào)告建議，按照1994年確定的分稅制，地方政府財(cái)政收入應(yīng)該達(dá)到40%加20%的轉(zhuǎn)移支付，中央收入占60%，但有20%轉(zhuǎn)移至地方，因此，必須將因營(yíng)改增而減少的地方政府收入用其他辦法彌補(bǔ)，以使地方政府自己組織的稅收能達(dá)到40%，占地方總收入的三分之二。

對(duì)于如何增加地方自主財(cái)力，《關(guān)于財(cái)稅體制改革的思路》報(bào)告給了三種方案，一種是將特別消費(fèi)稅和車輛購(gòu)置稅改為在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，同時(shí)劃歸地方，第二種方案是保持中央和地方75：25的增值稅分享比例，將增值稅稅率降低到12%，允許地方開(kāi)征8%以內(nèi)的零售稅，第三種方案是將增值稅地方分享比例提高20個(gè)百分點(diǎn)，將個(gè)人與企業(yè)所得稅的地方分享比例提高10個(gè)百分點(diǎn)。

針對(duì)上述三個(gè)方案，報(bào)告傾向于采用第一種方案，因?yàn)閷?duì)企業(yè)的沖擊面小，可行性強(qiáng)，但報(bào)告也建議，中長(zhǎng)期看房產(chǎn)稅將逐步成長(zhǎng)為重要地方稅種。

無(wú)論采用哪種方案，雖然地方財(cái)力與事權(quán)的匹配基本得到解決，但地區(qū)間的財(cái)力有可能會(huì)發(fā)生明顯的重新洗牌，由此帶來(lái)了轉(zhuǎn)移支付的改革問(wèn)題。今年以來(lái)由不同智囊機(jī)構(gòu)發(fā)布的多個(gè)報(bào)告里都提到，稅權(quán)的重新分配必須與轉(zhuǎn)移支付改革配套進(jìn)行。

在今年上半年發(fā)布的《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中，針對(duì)財(cái)稅領(lǐng)域改革，提到要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，減少、合并一批專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。

國(guó)家審計(jì)署2013年1月發(fā)布的《關(guān)于2011年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問(wèn)題的整改結(jié)果》顯示，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理方面的問(wèn)題包括了一般性轉(zhuǎn)移支付力度仍應(yīng)加大、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理制度不健全、部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的問(wèn)題。

對(duì)應(yīng)這些問(wèn)題，財(cái)政部也給出了自己的解決辦法，包括繼續(xù)完善中央財(cái)政對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，對(duì)虛假申報(bào)套取淘汰落后產(chǎn)能獎(jiǎng)勵(lì)資金的問(wèn)題，地方政府收回違規(guī)企業(yè)獲得的獎(jiǎng)勵(lì)資金等。

但是，囿于預(yù)算制度的不完善，轉(zhuǎn)移支付尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付仍存在諸多漏洞，造成“跑部錢進(jìn)”等現(xiàn)象屢禁不止。因此，學(xué)者建議爭(zhēng)取將一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重提高到三分之二。

“營(yíng)改增”擴(kuò)容試點(diǎn)的推進(jìn)已是箭在弦上，8月1日起，“1+7”個(gè)行業(yè)將在全國(guó)推進(jìn)改革，這項(xiàng)改革相對(duì)進(jìn)行得較為順利，而資源稅和房產(chǎn)稅的改革則難度明顯。

賈康認(rèn)為，應(yīng)該以資源稅改革為契機(jī)使類似煤這樣的基礎(chǔ)能源體現(xiàn)出應(yīng)有的稀缺性，理順比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制，同時(shí)此項(xiàng)改革的意義還在于可以為地方稅體系提供主體稅源。

對(duì)于熱議不斷，但官方遲遲未公布進(jìn)展的房產(chǎn)稅改革，賈康則認(rèn)為，“中國(guó)的住房現(xiàn)實(shí)存量沒(méi)有任何的負(fù)擔(dān)和成本，大家都把這個(gè)作為自己利益空間能擴(kuò)張就擴(kuò)張的資源。通盤考慮，一個(gè)房產(chǎn)稅肯定不能解決這么錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題，但是著眼于建立一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家、一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)、現(xiàn)代稅制，使住房保有環(huán)節(jié)的稅收從無(wú)到有逐漸成型，中國(guó)在這方面繞不開(kāi)不動(dòng)產(chǎn)稅?！?/p>

對(duì)于房產(chǎn)稅的征收，《關(guān)于財(cái)稅體制改革的思路》報(bào)告中建議在三年內(nèi)穩(wěn)步擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)，2020年前基本覆蓋主要城市，同時(shí)建議短期內(nèi)考慮對(duì)增量征收，逐步擴(kuò)圍到存量房。

附表 2000年~2012年國(guó)家財(cái)政收支總額及增長(zhǎng)速度

資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局

年份財(cái)政收入財(cái)政支出 增長(zhǎng)速度(%)

(億元) (億元) 財(cái)政收入財(cái)政支出

2000 13395.23 15886.50 17.0 20.5

2001 16386.04 18902.58 22.3 19.0

2002 18903.64 22053.15 15.4 16.7

2003 21715.25 24649.95 14.9 11.8

2004 26396.47 28486.89 21.6 15.6

2005 31649.29 33930.28 19.9 19.1

2006 38760.20 40422.73 22.5 19.1

2007 51321.78 49781.35 32.4 23.2

2008 61330.35 62592.66 19.5 25.7

2009 68518.30 76299.93 11.7 21.9

2010 83101.51 89874.16 21.3 17.8

2011 103874.43 109247.79 25.0 21.6

2012 117210 125712 12.8 15.1

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