協(xié)會商會組織管制不妨松綁

2013年05月25日 00:37
來源：經(jīng)濟觀察報 作者：馮興元

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德國著名哲學(xué)家哈貝馬斯稱公民社會部門為“公共領(lǐng)域”，視之為獨立于國家和私人部門的第三部門，三者之間存在明確的邊界。不過，“公共領(lǐng)域”與國家或者私人部門的邊界其實絕對不會是涇渭分明的。正如社會理論學(xué)家米格代爾所言，“公共領(lǐng)域”與國家之間存在互嵌互動的關(guān)系。兩者之間的邊界就是在這種糾結(jié)拉扯當(dāng)中慢慢形成的，而且不總是清晰可辨，也不總是明確固定。可以說，兩者的關(guān)系永遠是剪不斷，理還亂。但是，混沌之中自有秩序。一個國家的憲則秩序越是堅實準確，國家和私公共領(lǐng)域”和私人部門的邊界就越是清晰可辨。

西方國家發(fā)展到現(xiàn)在，在經(jīng)濟領(lǐng)域存在兩大公民社會組織發(fā)展進路：其一是以德國為代表的社團主義進路，體現(xiàn)在“一業(yè)一會”制度，即一個行業(yè)實行一個法定的行業(yè)協(xié)會。同時強調(diào)“一地一會”原則，即一個地區(qū)設(shè)立一家綜合性商會，每家企業(yè)均為商會的法定義務(wù)性會員。其二是以美國為代表的多元主義進路，強調(diào)可以通過簡單的程序，在一個行業(yè)設(shè)立多家行業(yè)協(xié)會，在一個地區(qū)則可設(shè)立多家綜合性商會。一個行業(yè)中行業(yè)協(xié)會的數(shù)量，和一個地區(qū)中商會的數(shù)量，是自由競爭的結(jié)果。無論采取哪種進路，都強調(diào)法治下公民社會組織的自主治理。不過社團主義進路還強調(diào)政府通過法定社團維持與企業(yè)的上通下達。

發(fā)展中國家上述落后于社團主義和多元主義進路的做法比比皆是。比如中國最初采取的是國家社團主義的路線。由國家設(shè)立一些諸如國家主導(dǎo)的婦聯(lián)、消協(xié)和行業(yè)協(xié)會之類的社團，嚴控民間社會組織的興起。在改革開放過程中，一些政府部門被撤銷，相關(guān)部門轉(zhuǎn)型為新的行業(yè)協(xié)會。這些行業(yè)協(xié)會因為政社不分，而被稱為“二政府”。后來，推行行業(yè)協(xié)會改革，情況好轉(zhuǎn)。但是仍然存在“二政府”式的行業(yè)協(xié)會。到目前為止，仍然要求行業(yè)協(xié)會遵循“一業(yè)一會”制，在全國各地總體上推行審批制和年審制。而且中國缺乏規(guī)范意義上的綜合性商會，既要遵循屬地原則和體現(xiàn)涵括各行各業(yè)的綜合性原則，還要奉行自主治理的原則。

近年來，中國經(jīng)濟領(lǐng)域公民社會組織所處宏觀環(huán)境日趨寬松。近年來各地政府社會管理創(chuàng)新試點層出不窮，令人眼花繚亂。

北京中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)從2010年起實行先行先試的政策，社團組織無業(yè)務(wù)主管單位登記。目前，中關(guān)村有32家協(xié)會組織，3家行業(yè)性商會(相當(dāng)于協(xié)會)。此外，中關(guān)村還有上百家各種各樣的產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟。2007年中關(guān)村管委會允許產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟在其處備案。這樣即便不是法人實體，產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟也能合法生存和發(fā)展。

2012年，廣東省規(guī)定社會組織的業(yè)務(wù)主管單位均應(yīng)改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，同時推進分類登記，屬于可以到民政部門直接登記的社會組織，民政部門不得要求其尋找業(yè)務(wù)主管單位。新的社會組織可以選擇在一些協(xié)會下面掛靠，并在政府機構(gòu)備案，等條件成熟時正式注冊。此外，該省還取消了“一業(yè)一會”制度。2012年，廣東順德還參照香港的經(jīng)驗，通過地方人大立法出臺了四家“法定機構(gòu)”，區(qū)社會創(chuàng)新中心、區(qū)文化藝術(shù)發(fā)展中心、區(qū)人才發(fā)展服務(wù)中心、區(qū)產(chǎn)業(yè)服務(wù)創(chuàng)新中心。順德區(qū)的法定機構(gòu)，是依照區(qū)人大常委會審議通過的規(guī)范性文件設(shè)立，依法履行公共事務(wù)管理和服務(wù)職能，具有法人資格，能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任的公共機構(gòu)。

對于中國行業(yè)協(xié)會和商會的發(fā)展，最近的政策走勢非常樂觀。2012年9月23日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》。決定提出，“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設(shè)前置審批?！边@在西方國家被稱為“輔助性原則”，它要求政府對社會和市場只提供輔助性的支持。而中共十八大報告更是直接表達為“經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用?！?013年3月28日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了一項通知，規(guī)定中國2013年12月底前將對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織實行民政部門直接登記制度。

總體上看，廣東省社會組織發(fā)育試點走在了全國的前頭。在全國層面，可望會有更多的寬松政策出臺。但是，對行業(yè)協(xié)會和商會實行直接登記或者備案之類的政策僅僅是這些社會組織發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。更重要的是，個人的基本權(quán)利及其作為其組成部分或者延伸部分的結(jié)社權(quán)利需要得到切實的保護。這是行業(yè)協(xié)會、商會和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟充分發(fā)揮作用的前提。如果個人的基本權(quán)利保護還未到堅不可摧的地步，行業(yè)協(xié)會和商會和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的活力就是有限的。其活力取決于法律是否確保其合法地位牢不可破。只有在此基礎(chǔ)上，行業(yè)協(xié)會和商會才能對公共政策決策展開實質(zhì)性的、制度化的游說和影響，以此維護行業(yè)或者本地工商業(yè)的共同利益。

在美國、德國和歐盟，游說活動是制度化的、受法律保護的，游說機構(gòu)與游說者實行依法登記制度。一旦立法部門醞釀立法草案，一方面立法部門可以積極征求行業(yè)協(xié)會和商會的咨詢意見，另一方面行業(yè)協(xié)會和商會也可以把自己的公共政策影響分析結(jié)果遞交立法部門。在中國，行業(yè)協(xié)會和商會的設(shè)立總體上實施審批制，其存續(xù)還受年審制的制約。它們還沒有取得與政府在法律面前平起平坐的地位，難以真正形成政府與社會組織之間的合作伙伴關(guān)系，無法通過制度化的公共政策游說和影響維護行業(yè)或者本地工商業(yè)的共同利益。

總之，要進一步為經(jīng)濟領(lǐng)域的公民社會組織發(fā)育松綁。對此我們拭目以待。

(作者為天則經(jīng)濟研究所副所長)

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