以能源價格改革推動民資參與電力投資

2013年05月20日 06:47
來源：南都網(wǎng)

0人參與0條評論

頭條評論

新一輪簡政放權(quán)，被業(yè)界認為打開了民間資本進入重大工程項目甚至傳統(tǒng)壟斷產(chǎn)業(yè)的大門，有望激發(fā)民資的投資熱情和活力。這對民資進入能源領(lǐng)域是否一個新的機遇期？可否解決民資進入能源的“玻璃門”？可否解決民資

煤電聯(lián)動是近年來能源領(lǐng)域最重要的改革，對我國電力行業(yè)的價格和體制改革，行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，尤其是解決民資進入電力，都有重大深遠的意義。國企壟斷為政府控制電價提供了可能性，當電價為國家綜合部門所掌控，政府會把電價當成是宏觀政策的一環(huán)，在電力決策時甚至可以這么考慮：如果在電力行業(yè)輸一些，在其他行業(yè)可以贏更多一些，那么整體加起來還是贏。只要給政府提供機會，政府就很難自覺放棄控制電價的機會，因此對于電價市場化改革的長期性，需要有充分的思想準備。

政府鼓勵民間投資“新36條”的實施細則在2012年出臺，之后國土資源部、電監(jiān)會及國家能源局等部門又紛紛頒布文件鼓勵民資進軍能源領(lǐng)域。日前國務(wù)院辦公廳正式下發(fā)文件，決定取消和下放117項行政審批項目，并公布了其中104項的清單。此輪簡政放權(quán)，被業(yè)界認為打開了民資進入重大工程項目甚至傳統(tǒng)壟斷產(chǎn)業(yè)的大門，有望激發(fā)民間資本的投資熱情和活力。

這對民資進入能源領(lǐng)域是否一個新的機遇期？可否解決民資進入能源的“玻璃門”？引起廣泛關(guān)注。

為什么需要鼓勵民資參與能源？鼓勵民營參與首先是要讓消費者有更多選擇，使能源產(chǎn)品和服務(wù)的價格更具競爭性，如果僅強調(diào)能源企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化(比如說通過股市融資)而沒有提高競爭度，對消費者是沒有實質(zhì)性意義的。就我國能源現(xiàn)狀來說，民營參與是加強能源競爭、提高能源效率的重要途徑。

一直以來，民資在能源行業(yè)常常遭遇“玻璃門”現(xiàn)象，意指政府的鼓勵性政策就像被擋在玻璃門背后一樣，看得見卻享受不到?！安ＡчT”現(xiàn)象原因很多，主要包括目前的能源政府定價無法保障民營投資收益，能源國有壟斷企業(yè)的排他性不利于公平競爭，小煤礦整頓導(dǎo)致對保障民營產(chǎn)權(quán)的質(zhì)疑，還有國家相關(guān)部門設(shè)置的準入門檻，以及現(xiàn)行經(jīng)濟體制下政府機構(gòu)對國企的依賴。

近十年來，“非公經(jīng)濟”在能源行業(yè)的份額不僅沒有增大，而是逐漸縮小，許多以前在傳統(tǒng)能源領(lǐng)域的外資和民營企業(yè)越來越少了，這說明政府對民企和外資僅僅開放和不排斥還不夠，而鼓勵和支持則必須有實質(zhì)性政策和能源改革。我國發(fā)電側(cè)早就對民營開放，電網(wǎng)國家經(jīng)營。上世紀80年代中至90年代中民營發(fā)電(加外資)曾經(jīng)占有一定比例，今天電力國企已經(jīng)基本上將民營擠出，國企一家獨大，越做越大。應(yīng)該說在整個能源行業(yè)中，太陽能行業(yè)是民營最活躍、比例最大的行業(yè)。但是，我國太陽能行業(yè)可能正經(jīng)歷一個國有化的過程。

電力能源作為基礎(chǔ)公共行業(yè)，國企在經(jīng)濟快速發(fā)展時期，會有一定的短期好處，但是，中長期的麻煩是明顯的。政府應(yīng)該也意識到了，國務(wù)院深化電煤市場改革的指導(dǎo)意見要求，自2013年1月起電煤價格并軌，煤炭企業(yè)和發(fā)電企業(yè)自主銜接簽訂合同，自主協(xié)商確定價格，同時實行煤電聯(lián)動。這是近年來能源領(lǐng)域最重要的改革，對于我國電力行業(yè)的價格和體制改革，行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，尤其是解決民營進入電力，都有重大深遠的意義。

民資進入電力的重要性可能有不同看法。但目前電力國企的高度集中(可能已接近95%)是電力行業(yè)許多根本性問題的根源。其一，電力國企高度集中為政府電力定價提供可能性，而政府電力定價會阻礙民營進入，加強電力國企壟斷；其二，延緩電力體制改革進程；其三，限制部門效率的改善。實踐中近十年來的電力大投資中，電力裝機大幅度擴張，但是民營基本上沒有參與，甚至變現(xiàn)退出。因此，如何鼓勵民營企業(yè)參與，是現(xiàn)階段電力行業(yè)發(fā)展的重要挑戰(zhàn)。

我國電力行業(yè)有一流的技術(shù)和全新的設(shè)備，如果我國電企的整體效率還比很多國家的同行低，問題一定是出在價格機制和由此引發(fā)的管理問題。我國目前的電價體系迫使電力企業(yè)承擔政府職能，由此政府很難客觀衡量企業(yè)效率，也很難將其與國際水平具體比較。對于電力企業(yè)來說，承擔政府的社會職能使其政企不分，他們就不能單純地依靠改善管理、技術(shù)創(chuàng)新、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)來提高盈利，而是把注意力放在與公眾和政府的電價“博弈”上。民營和外資的進入可以設(shè)立一個經(jīng)營底線和必要的財務(wù)紀律性，為政府合理制定能源價格和監(jiān)管提供參考依據(jù)。

國企壟斷為政府控制電價提供了可能性，當電價為國家綜合部門所掌控，政府會把電價當成是宏觀政策的一環(huán)，政府在電力決策時甚至可以這么考慮：如果在電力行業(yè)輸一些，在其他行業(yè)可以贏更多一些，那么整體加起來還是贏。只要給政府提供機會，政府就很難自覺放棄控制電價的機會，因此對于電價市場化改革的長期性，可能需要有充分的思想準備。

比如說，電價涉及能源稀缺和環(huán)境保護，涉及可持續(xù)發(fā)展，這個沒有爭議，但是短期通貨膨脹可能比能源和環(huán)境問題重要，對于政府來說，長期往往不如短期重要。所以，電力國企壟斷支撐著能源價格成為政府宏觀政策工具的可能，很簡單，通過虧損來保證電力供應(yīng)只有國有企業(yè)可以做，如果電力行業(yè)哪怕有30%是民營，僅電力短缺可能性，就會迫使政府及時調(diào)電價。

對于民資來說，到位的煤電聯(lián)動是進入電力的一個基本條件。沒有價格機制約束的政府調(diào)價會使電企運營和投資充滿不確定性，而不到位的電價上調(diào)是民營投資的最大障礙。沒有煤電聯(lián)動，結(jié)果一定是加強電力的國企壟斷。

及時到位的煤電聯(lián)動可以有效解決民營對電力投資的擔憂，民營進入的速度和規(guī)模關(guān)系到電力行業(yè)的效率和可持續(xù)性。當然，民營進入電力有一個過程，政府可以加速這個過程，比如說，通過有意限制國有電力投資來鼓勵民營和外企進入，鼓勵國有民營聯(lián)合經(jīng)營等等。

林伯強(著名能源經(jīng)濟學者，新華都商學院副院長，廈門大學中國能源經(jīng)濟研究中心主任、博導(dǎo))

打印轉(zhuǎn)發(fā)