北美的地震應(yīng)急體系和地震救援

2013年04月27日 11:13
來源：中國經(jīng)營報(bào) 作者：陶短房

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美國是地震多發(fā)國家，歷史上著名的1906年舊金山大地震，是歷史上第一次被照片忠實(shí)記錄的大地震，也是全球地震學(xué)研究的第一個(gè)標(biāo)本。

舊金山大地震的救災(zāi)工作存在許多失誤：由于擔(dān)心重建投資不足和地價(jià)下跌，市政府長(zhǎng)期隱瞞傷亡總數(shù)，聲稱死亡人數(shù)僅478人(實(shí)際人數(shù)高達(dá)3000~6000人)，導(dǎo)致救災(zāi)力量投入不足；市政當(dāng)局和軍隊(duì)在突發(fā)性災(zāi)害面前驚慌失措，遲遲未宣布戒嚴(yán)和緊急狀態(tài)，導(dǎo)致社會(huì)秩序混亂；消防部門應(yīng)對(duì)失措，令地震后引發(fā)的次生災(zāi)害(尤其是火災(zāi))造成極大損失；保險(xiǎn)公司險(xiǎn)種不明，只賠火險(xiǎn)不賠地震險(xiǎn)，以至于某些屋主寧可坐視火燒自家房屋；緊急動(dòng)員投入搶險(xiǎn)的軍隊(duì)和警察缺乏救災(zāi)技能，試圖用爆破手段建立防火隔離帶，結(jié)果反倒引發(fā)大火。

但這次地震救災(zāi)也有許多成績(jī)，如證實(shí)了地震烈度和地質(zhì)情況的關(guān)系，以及建筑物抗震性能的重要性；驗(yàn)證了軍隊(duì)等紀(jì)律部隊(duì)投入應(yīng)急救災(zāi)的必須性(聯(lián)邦陸軍部隊(duì)的到來扭轉(zhuǎn)了災(zāi)區(qū)的混亂局勢(shì))；集中安置受災(zāi)民眾的經(jīng)驗(yàn)此后得到廣泛推廣應(yīng)用(陸軍開到后興建臨時(shí)住房5610套，在極短時(shí)間內(nèi)安置了2萬無家可歸者，并穩(wěn)定了災(zāi)區(qū)社會(huì)秩序，安撫了人心)。

此次地震后，美國加強(qiáng)了地震應(yīng)急體系的建設(shè)，直屬內(nèi)政部的美國地質(zhì)調(diào)查局(USGS，成立于1879年，系唯一直屬內(nèi)政部的科學(xué)部門)下屬的地震資訊中心成為不間斷監(jiān)測(cè)全球地震信息的、公認(rèn)最權(quán)威地震資訊發(fā)布機(jī)構(gòu)，通過設(shè)在科羅拉多礦務(wù)學(xué)校的中心和遍布全美的“美國地震監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”(ANSS)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)地震震源、震中位置、震級(jí)和烈度，并及時(shí)通知相關(guān)機(jī)構(gòu)、緊急服務(wù)提供部門、媒體，授權(quán)權(quán)威發(fā)布地震相關(guān)信息，建立并維護(hù)地震資料庫，同時(shí)負(fù)責(zé)研究地震長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。可以說，美國不僅對(duì)全美，乃至對(duì)全球地震信息，都有最權(quán)威的搜集和評(píng)估，這位決策層迅速反應(yīng)、正確決策提供了基礎(chǔ)。

美國地震應(yīng)急體系分為聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)三級(jí)，尤以前兩級(jí)至關(guān)重要。其中聯(lián)邦應(yīng)急救援管理的最高行政機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)，將救災(zāi)管理機(jī)制細(xì)分為減災(zāi)、備災(zāi)、應(yīng)急反應(yīng)和災(zāi)后重建四個(gè)階段。“9·11”后新設(shè)國土安全部，統(tǒng)籌各類應(yīng)急事務(wù)。

根據(jù)這一體系，一旦大地震發(fā)生，將由USGS向白宮迅速提供可靠信息、數(shù)據(jù)和災(zāi)情緊急評(píng)估，總統(tǒng)認(rèn)為需要時(shí)宣布受災(zāi)緊急狀態(tài)，并責(zé)成國土安全部啟動(dòng)應(yīng)急計(jì)劃，聯(lián)邦緊急狀態(tài)管理局作出災(zāi)情決策，統(tǒng)籌聯(lián)邦救援隊(duì)伍，協(xié)調(diào)各相關(guān)政府機(jī)構(gòu)、組織，提供救災(zāi)資源，隨時(shí)通告大眾災(zāi)情變化，并著手規(guī)劃減災(zāi)和災(zāi)后重建方案。通常會(huì)將應(yīng)急救援劃分為應(yīng)急準(zhǔn)備、初級(jí)反應(yīng)、擴(kuò)大應(yīng)急反應(yīng)和災(zāi)后重建四階段。

美國的救災(zāi)應(yīng)急計(jì)劃都在法律框架下進(jìn)行：1950年生效了《災(zāi)害救助法》和《聯(lián)邦民防法》，成為救災(zāi)基本法，此外，《全國緊急狀態(tài)法》、《斯坦福救災(zāi)及應(yīng)急救助法》也是適用法律。1992年，《聯(lián)邦緊急響應(yīng)計(jì)劃》則系統(tǒng)規(guī)范聯(lián)邦政府如何在災(zāi)害發(fā)生時(shí)統(tǒng)籌全美26個(gè)官方救災(zāi)單位及紅十字會(huì)，主導(dǎo)實(shí)施12項(xiàng)應(yīng)急功能。2004年6月，國土安全部通過《國家緊急相應(yīng)計(jì)劃》，將聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)三級(jí)救災(zāi)體系在救災(zāi)應(yīng)急時(shí)統(tǒng)籌納入聯(lián)邦應(yīng)急體系，實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)架構(gòu)、應(yīng)急能力和資源的統(tǒng)籌配置。

美國也高度重視非政府組織的救災(zāi)能力，在全國范圍內(nèi)有幾十個(gè)非政府救災(zāi)志愿組織，主要在救災(zāi)基本知識(shí)普及，提高社區(qū)居民日常應(yīng)急自救知識(shí)，提供賑災(zāi)物資幫助和災(zāi)后心理咨詢輔導(dǎo)等方面，起到拾遺補(bǔ)缺的作用。

加拿大的情況和美國大同小異，同樣重視地震資料搜集分析、應(yīng)急機(jī)制建設(shè)和應(yīng)急救災(zāi)資源配置。

加拿大聯(lián)邦地震局的資料是全球范圍內(nèi)最系統(tǒng)、最成體系的地震數(shù)據(jù)庫之一，從1898年至今從未間斷，該局受權(quán)權(quán)威發(fā)布地震相關(guān)信息，并為三級(jí)政府提供救災(zāi)決策的信息咨詢。

在應(yīng)急救援方面，加拿大同樣分為三級(jí)，在地震發(fā)生后，會(huì)設(shè)立應(yīng)急事務(wù)管理中心，統(tǒng)籌指揮、協(xié)調(diào)本級(jí)救災(zāi)隊(duì)伍和資源(省和市鎮(zhèn)兩級(jí)有時(shí)會(huì)合并成立一級(jí)應(yīng)急事務(wù)管理中心)。加拿大應(yīng)急救援隊(duì)伍以專業(yè)、分工明細(xì)著稱，消防救援、水上(冰上)救援、倒塌建筑物救援、狹窄空間救援、高空救援、生化救援等各司其職，杜絕了蠻干硬上。

加拿大地廣人稀，官方救援體系在應(yīng)對(duì)重大地質(zhì)災(zāi)害時(shí)將面臨人手不足、覆蓋面不夠的問題，為此在動(dòng)員、吸收非政府組織參與應(yīng)急救災(zāi)方面比美國更積極。加拿大災(zāi)害損失減輕協(xié)會(huì)等民間組織十分活躍，不僅參與慈善賑災(zāi)、心理輔導(dǎo)、物資發(fā)放等日常救災(zāi)工作，還負(fù)責(zé)進(jìn)行減災(zāi)學(xué)術(shù)研究、提供防震工程建筑技術(shù)指導(dǎo)，并面向社會(huì)提供減災(zāi)、自救知識(shí)普及和咨詢服務(wù)。

不論美國或加拿大，都十分重視地震常識(shí)和自救知識(shí)普及，小學(xué)和社區(qū)都會(huì)進(jìn)行相關(guān)自救知識(shí)的教育，包括如何逃生，如何避開高危區(qū)域，如何自救和緊急救助等。北美住宅一般都留有被稱為“防火道”的逃生通道，許多家庭都備有“緊急自救包”，包括電筒、保暖衣物、應(yīng)急食品、飲用水及藥物等等，并會(huì)定期更換失效物資。

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