陳云：日本NGO如何做到“不添亂”

2013年04月25日 04:12
來源：時(shí)代周報(bào)

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陳云

4月20日雅安地震發(fā)生后，一場(chǎng)全民參與的抗震救災(zāi)運(yùn)動(dòng)隨即展開。由于微博的發(fā)達(dá)，各種信息和觀點(diǎn)迅速匯集，這其中，政府救災(zāi)力量和民間救災(zāi)力量的關(guān)系再次成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

筆者不贊成“救災(zāi)，讓個(gè)人和民間組織走開”的觀點(diǎn)—恰恰相反，在大災(zāi)的考驗(yàn)下，我們可以看清一些原本模糊的東西，那就是，國(guó)家和社會(huì)的合作治理是現(xiàn)代社會(huì)的基本特征。

不可否認(rèn)，中國(guó)的“社團(tuán)管理?xiàng)l例”在很長(zhǎng)時(shí)間里限制了民間NGO的發(fā)展，作為回應(yīng)，草根NGO也對(duì)政府機(jī)構(gòu)帶有抵制情緒。一直以來，中國(guó)的國(guó)家和社會(huì)關(guān)系中存在更多的相斥，而不是合作。

從日本的經(jīng)驗(yàn)看，官民合作才有可能實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)效果的最大化。這些經(jīng)驗(yàn)可以概括為兩點(diǎn)：一是扎根基層的消防救助力量建設(shè)，二是民間救災(zāi)力量(NGO)的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。

植根于區(qū)域的自救能力

4月22日，《南方日?qǐng)?bào)》發(fā)了題為“請(qǐng)救援隊(duì)速至王家村1組幫忙挖出被埋糧食”的報(bào)道，稱位于震中的蘆山龍門鄉(xiāng)王家村1組有40多戶人家，由于救援物資尚未運(yùn)達(dá)，糧食短缺。村民王玉珍家有四千多斤谷子被壓在倒塌了的房屋下。天氣預(yù)報(bào)稱又將有大雨，村民非常焦急：“能否派救援隊(duì)過來，幫忙挖出糧食，這樣大家就有飯吃了?！?看了這樣的新聞，讓人不禁想問：村民自治實(shí)施這么多年，中國(guó)基層有哪些村子有像樣的消防自救組織？城市化的大背景吸引走了大批年輕人是一方面原因，基層組織的實(shí)質(zhì)上的渙散，是另一重要原因。

日本的情況如何呢？恰恰是強(qiáng)大的基層消防自救能力把歷次災(zāi)害的損失降到了最低。根據(jù)地方自治法，消防屬于“基層地方自治體(市町村)”的事權(quán)，必須按照人口基數(shù)，建立一支可靠的區(qū)域內(nèi)消防力量。中央政府層面，在總務(wù)省下設(shè)消防廳，主要起“指導(dǎo)、協(xié)調(diào)”作用。

日本的基層市町村有1700余個(gè)，消防分為“常備消防力量”和“非常備消防力量”兩部分。常備力量方面，全國(guó)設(shè)807個(gè)消防本部，轄1705個(gè)消防署、3230個(gè)派出機(jī)構(gòu)，有消防職員(正式公務(wù)員)15.7萬人。非常備力量方面，全國(guó)設(shè)2380個(gè)消防團(tuán)，轄2.3萬個(gè)分團(tuán)，團(tuán)員89.3萬余人(兼職地方公務(wù)員)。為了使覆蓋全國(guó)的這支消防力量具有專業(yè)化的救災(zāi)技能，日本設(shè)有消防大學(xué)和消防學(xué)校，專門對(duì)地方上的消防職員和團(tuán)員進(jìn)行培訓(xùn)，必須修滿一定的學(xué)時(shí)才能上崗。平時(shí)，這些扎根在各地區(qū)的消防力量負(fù)責(zé)組織居民展開各種防災(zāi)演練，訓(xùn)練有素的居民在救災(zāi)減災(zāi)中積極展開自救和互助。據(jù)消防廳資料，1995年的阪神大地震中，自救和互助拯救了77%的居民。救災(zāi)的優(yōu)先順序應(yīng)該是：“自救—互救—公救(政府救援)”，這一點(diǎn)已是日本社會(huì)的共識(shí)。

日本是一個(gè)典型的災(zāi)害大國(guó)，地震、臺(tái)風(fēng)、山洪、海嘯等自然災(zāi)害頻發(fā)。1995年的地鐵沙林毒氣事件，2004年的列車脫軌事件等突發(fā)事件，以及2001年美國(guó)的9·11恐怖襲擊事件等新型災(zāi)害事件進(jìn)一步刺激日本去完善消防救災(zāi)體系—應(yīng)對(duì)大規(guī)模災(zāi)害的“緊急消防救援隊(duì)體系” 建設(shè)。配套措施包括：增加財(cái)政撥款的保障、中央政府配備高性能專業(yè)化的救災(zāi)器材并可以免費(fèi)借給地方政府使用等(包括消防救災(zāi)用的專用直升機(jī)72架)。“一方有難，八方相助”，這些緊急救助力量以網(wǎng)絡(luò)化形式存在，保證在災(zāi)害擴(kuò)大時(shí)可以跨區(qū)域緊急出動(dòng)。

除了對(duì)建筑物的抗震設(shè)計(jì)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，日本的基層社區(qū)里還有不同級(jí)別的“避難點(diǎn)”，初級(jí)避難點(diǎn)一般指定為就近的中小學(xué)或者公民館、體育館等。這些避難點(diǎn)里儲(chǔ)備有各種應(yīng)急物資—很多物資專門為救災(zāi)而開發(fā)(比如食品，保質(zhì)期更長(zhǎng))。

NGO網(wǎng)絡(luò)化改進(jìn)資源配置

社會(huì)組織(NGO)不能孤立生長(zhǎng)。在大災(zāi)害的考驗(yàn)面前，中國(guó)的NGO應(yīng)該努力修補(bǔ)原先網(wǎng)絡(luò)化程度不高的問題，以期發(fā)揮應(yīng)有的作用。

雅安地震發(fā)生當(dāng)日，李連杰領(lǐng)導(dǎo)的“壹基金”迅速發(fā)出募捐號(hào)召，首日即募得善款2900萬元，許多NGO以及個(gè)人也紛紛展開了愛心行動(dòng)。不過，民間救災(zāi)的道路似乎并不順暢。4月22日，第一財(cái)經(jīng)發(fā)表了題為“愛心為何阻礙救援”的報(bào)道，稱地震發(fā)生后，國(guó)內(nèi)各官方及民間組織，以及一些個(gè)人等立即自發(fā)籌集抗震救災(zāi)物資，星夜運(yùn)往災(zāi)區(qū)，誰知運(yùn)抵雅安后卻因?yàn)榈缆吩蛞欢聨资铮皭坌拇蠖萝嚒庇龅搅擞賱t不達(dá)的尷尬。多位愛心人士稱他們火速趕來，之前并未聯(lián)系好當(dāng)?shù)夭块T。22日，還發(fā)生了運(yùn)藥途中的志愿者被墜落的山石擊中死亡的事件。同時(shí)，災(zāi)區(qū)有不少人抱怨志愿者一腔熱情而來，但不專業(yè)，反而增加了當(dāng)?shù)氐氖乘迚毫?，大量志愿者由此被勸退。然而，同時(shí)又有機(jī)構(gòu)稱隨著救災(zāi)物資的陸續(xù)運(yùn)達(dá)，搭帳篷、分配物資等缺人手，需要志愿者幫忙……總之，我們看到的是一個(gè)資源配置失調(diào)的救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)。

筆者不贊成“救災(zāi)，讓個(gè)人和民間組織走開”的觀點(diǎn)—我們共同生活的社會(huì)發(fā)生大災(zāi)難，作為共同體成員，怎能袖手旁觀？但是善心要取得成效，還要方法得當(dāng)，民間救災(zāi)遭遇的尷尬提示了一個(gè)至今為止一直存在的重要欠缺：網(wǎng)絡(luò)化程度低。如果民間組織是網(wǎng)絡(luò)化存在的，災(zāi)害發(fā)生后，馬上由熟悉災(zāi)區(qū)情況者作為協(xié)調(diào)員來統(tǒng)籌救災(zāi)的人力物力，就能變“不要去”為共怎么去”，眼前的尷尬就可以避免。

在社會(huì)治理中，政府不是萬能的，救災(zāi)中同樣如此。在日本，NGO在1995年的阪神大地震中發(fā)揮了令人刮目的作用，此后，日本政府加大了對(duì)NGO的各種扶持政策。由此1995年被稱為日本的“NGO元年”。但是，在日本的NGO參與各種國(guó)內(nèi)外救災(zāi)活動(dòng)中，也曾遭遇類似中國(guó)目前的困擾：各自為政的NGO要么不知該干什么，躊躇難行，要么好心辦壞事，干擾了救災(zāi)的某些進(jìn)程—那么，誰來整合資源、配置資源？

可以說，2000年8月10日成立的 “日本平臺(tái)”( Japan Platform，JPF)就是在這樣的背景下誕生的。它是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的非贏利組織，整合了NGO、經(jīng)濟(jì)界、政府(總務(wù)省)、研究機(jī)構(gòu)、媒體等眾多資源，當(dāng)國(guó)內(nèi)外有緊急災(zāi)害事件發(fā)生時(shí)，它可以組織協(xié)調(diào)各種人力、物力、資金，高效地開展人道主義援助—JPF兼具資金籌措和資金運(yùn)作兩方面功能。資金來源包括政府撥款、企業(yè)捐助、會(huì)員費(fèi)、利息收入以及部分贏利項(xiàng)目的運(yùn)作。目前，包括日本紅十字會(huì)在內(nèi)的37家NGO是它的會(huì)員單位(圖1)。成立13年以來，除了國(guó)內(nèi)救災(zāi)，JPF還在40多國(guó)(地區(qū))開展各種緊急的人道主義援助，運(yùn)用資金達(dá)到279億日元(2013年4月止)。和其他運(yùn)作良好的NGO一樣，JPF有完善的組織架構(gòu)。財(cái)務(wù)方面，除了監(jiān)事的自我審查外，還需要第三方會(huì)計(jì)師的專業(yè)審查，所有資料在網(wǎng)站公布，接受社會(huì)監(jiān)督。日本的NGO普遍重視信息共享和相互協(xié)作，除了像JPF這樣的大平臺(tái)，還有林林總總的交流網(wǎng)絡(luò)存在，形成了牢固的相互支撐結(jié)構(gòu)。

綜上所述，政府救災(zāi)力量和民間救災(zāi)力量應(yīng)該是緊密合作的關(guān)系，就像骨骼和肌肉互為依靠。大災(zāi)害的挑戰(zhàn)，在某種意義上讓我們更快地覺醒：這必須是一個(gè)合作治理的時(shí)代。

作者系復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院 教授

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