傅蔚岡：從汶川到蘆山 轉(zhuǎn)變剛剛開始

2013年04月25日 00:46
來源：華夏時報 作者：傅蔚岡

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4月20日四川省蘆山縣7.0級地震發(fā)生后，政府和社會各界立即開始對災(zāi)區(qū)的救援工作，國務(wù)院總理李克強在20日當(dāng)天就趕赴災(zāi)區(qū)現(xiàn)場布置抗震救災(zāi)任務(wù)，部隊武警官兵、專業(yè)救援隊和志愿者紛紛趕往災(zāi)區(qū)救援。

與五年前的汶川地震相比，蘆山地震中各方面的處理，進步可謂明顯。盡管如此，本次救援還是暴露出了很多問題。比如在4月20日和21日，從成都通往災(zāi)區(qū)的“生命通道”上產(chǎn)生交通擁堵，不少載有救災(zāi)物資的大型車輛已在雅安市內(nèi)等候了近一天一夜。在擁堵發(fā)生后，很多人認(rèn)為這是因為有太多的志愿者趕往災(zāi)區(qū)所致。

交通擁堵的一個直接后果是，國務(wù)院在21日發(fā)文下令“各單位、團體未經(jīng)批準(zhǔn)不得前往災(zāi)區(qū)”，原因就是“由于此次地震災(zāi)區(qū)處于河谷地帶，空間十分有限，道路狹窄，交通不便，加之余震不斷，如大量人員前往災(zāi)區(qū)，將給救災(zāi)和安置工作帶來新的困難”。如果交通擁堵的原因真是如很多人所說的社會車輛過多所導(dǎo)致，那么這個判斷是十分正確的。但是后來發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致交通擁堵的并不僅僅是因為社會車輛太多，還有另外一個原因——因為要穿越山區(qū)，雙向單車道較狹窄，一些大型機械車輛在轉(zhuǎn)彎處難以通過，從而造成道路的堵塞。如果是這樣，那么這個發(fā)文對緩解交通狀況的作用就相對有限。

有專家認(rèn)為，這種堵塞本來可以避免。有關(guān)機構(gòu)在組織大型機械車輛通往災(zāi)區(qū)時，就應(yīng)該事先知道該地的路寬，做好相關(guān)的預(yù)備方案?；蛟S很多志愿者不知道路況，但是對于交通主管部門來說，它應(yīng)該知道這些路況——因為這條路的路況信息會在設(shè)計規(guī)劃書中詳細(xì)標(biāo)明。擁堵的發(fā)生，說明我們的預(yù)案還是不夠精細(xì)。

交通擁堵還同時引發(fā)了另外一個問題：4月22日，四川交警總隊發(fā)布通告，為確保救災(zāi)物資按計劃順利運往災(zāi)區(qū)，抗震救災(zāi)物資一律實行第三方轉(zhuǎn)運，先運輸?shù)窖虐捕酄I鎮(zhèn)華豐物流公司，再按計劃組織運往災(zāi)區(qū)，所有運輸車輛應(yīng)服從交警指揮，嚴(yán)禁擅自駛往災(zāi)區(qū)。由于外部的救災(zāi)物資必須集中在一個點上交由第三方轉(zhuǎn)運，增加的轉(zhuǎn)運環(huán)節(jié)毫無疑問會增加分發(fā)的時間，將大量的人力集中在轉(zhuǎn)運站搬移物資還會影響分發(fā)物資的效率。

這并不只是一個猜想，而是一個已經(jīng)發(fā)生的事實。在4月23日的媒體報道上，我們看到這樣一個畫面：民政部門的官員說救濟物資充裕，但有災(zāi)民卻說缺糧缺帳篷。為什么民政部門手中的物資無法及時傳送到災(zāi)民手中，恐怕就是因為在災(zāi)民和民政部門之間缺乏“傳送帶”所致，而這本來是很多志愿者可以做的事。

事實上，因為交通擁堵而導(dǎo)致對形勢的誤判只是這次救災(zāi)中所反映出的一個側(cè)面，它實際上提出了一個更為重要的問題，如何讓我們的救援行動更為專業(yè)，讓救援更有效率？這可能是我們最需要反省的，尤其是對于中國這樣一個地震災(zāi)害頻發(fā)的國家，更是如此。那么，什么是專業(yè)的救援？在我看來，可以分為兩個方面，一個是專業(yè)的救援隊伍，二是專業(yè)的救援程序。

先是專業(yè)的救援隊伍。每次災(zāi)難發(fā)生，我們總是可以看到部隊和武警官兵沖在救援第一線，毫無疑問，第一時間在救災(zāi)現(xiàn)場出現(xiàn)部隊的身影，有助于穩(wěn)定民心，而且在《武裝警察法》和武防震減災(zāi)法》中都規(guī)定了相應(yīng)的職責(zé)，如《武裝警察法》第2條規(guī)定，“人民武裝警察部隊擔(dān)負(fù)國家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)以及防衛(wèi)作戰(zhàn)、搶險救災(zāi)、參加國家經(jīng)濟建設(shè)等任務(wù)。

在目前的體制下，消防官兵是義務(wù)兵役制度，一般的士兵兩年就退役。那么，普通戰(zhàn)士兩年即退役意味著一個人剛剛成為熟練工就不再從事相關(guān)活動，那意味著他以前的專業(yè)訓(xùn)練都付諸東流。全世界在消防體制上采取義務(wù)兵役制的國家已經(jīng)不多，我們也有必要對此予以反省和改進，有必要建立一支更加職業(yè)化的消防體制。

其實，專業(yè)救援隊是一個可供選擇的方案。事實上，在目前的《防震減災(zāi)法》中已經(jīng)規(guī)定“國務(wù)院建立國家地震災(zāi)害緊急救援隊伍”，各省級政府和地震重點監(jiān)測防御區(qū)的市、縣人民政府“可以根據(jù)實際需要，充分利用消防等現(xiàn)有隊伍，按照一隊多用、專職與兼職相結(jié)合的原則，建立地震災(zāi)害緊急救援隊伍”。如果說各個省都維持這樣的隊伍是不可行的，但是對于經(jīng)常有地震和山洪災(zāi)害的省份——如云貴川，應(yīng)當(dāng)有這樣的緊急救援隊伍，能夠在關(guān)鍵的時候沖上第一線。此外，《防震減災(zāi)法》規(guī)定“國地震災(zāi)害緊急救援隊伍應(yīng)當(dāng)配備相應(yīng)的裝備、器材，開展培訓(xùn)和演練，提高地震災(zāi)害緊急救援能力”，但是從目前來看，很多在實際中并沒有得到徹底落實。

除了專業(yè)的救援隊伍以外，還需要更為專業(yè)的應(yīng)急程序。

災(zāi)害發(fā)生后，對震區(qū)來說，最為重要的問題是什么？在我看來，就是如何將救援力量、救災(zāi)物資和受災(zāi)地區(qū)相匹配的問題。一個地區(qū)突然涌入這么多的救援人員，而且都隸屬于不同的部門，如果沒有一個強有力的指揮部和信息分享平臺，就有可能導(dǎo)致救災(zāi)順序紊亂。為此，需要有一個機構(gòu)能夠知悉所有的救援信息，同時對這些人員進行統(tǒng)籌和引導(dǎo)，不至于把救援力量和物資集中在一個區(qū)域，從而導(dǎo)致災(zāi)害和救援力量與物資的不匹配。

以往的救災(zāi)應(yīng)急體系過于注重上級對下級的命令，由上至下的命令最大的好處是保持政令暢通，但在救援時期也會導(dǎo)致信息不對稱。如前面提到救援物資必須由“第三方轉(zhuǎn)運”就是沿襲這樣的思路建立，其目的是避免救援的無序。不過從目前實施效果來看，這個第三方轉(zhuǎn)運實際上是減緩了物資發(fā)放的效率。在信息分享如此暢通的今天，有關(guān)機構(gòu)完全可以建立一個網(wǎng)絡(luò)信息分享平臺來避免這種情況。

在地震發(fā)生后，從成都通往災(zāi)區(qū)的高速公路免費開放稍顯遲緩，有人指責(zé)為運營公司“利欲熏心”，在我看來，這可能和利欲并沒有多大的關(guān)系，這其實與其組織反應(yīng)的系統(tǒng)設(shè)計和日常訓(xùn)練有關(guān)，而不可能是貪財之類的道德缺失。這些都體現(xiàn)出目前的應(yīng)急機制有著改善的空間。當(dāng)然，專業(yè)的救援隊伍并不意味著排斥民間NGO志愿者，事實上，經(jīng)過這幾年的洗禮，民間志愿者的專業(yè)性已經(jīng)逐步提高，已經(jīng)有專業(yè)的機構(gòu)出現(xiàn)。而目前最大的挑戰(zhàn)在于，如何建立一個將救援信息與受災(zāi)信息相匹配的信息分享平臺，對當(dāng)前建立的自上而下的應(yīng)急體系而言，這才是最大的挑戰(zhàn)。

(作者為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長)

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