原鐵道部分流員工被承諾：都將按公務(wù)員待遇退休

2013年04月01日 13:52
來源：財經(jīng)國家周刊

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“鐵老大”在初步剝離了政法系統(tǒng)，實現(xiàn)政企分開之后，中國鐵路總公司將不得不面對市場，未來，還有可能面臨進一步拆分

作為北京鐵路局石家莊貨車車輛段的一名普通職工，王華(化名)對于鐵路改革的進程十分關(guān)心，但并不過分擔(dān)憂對自己的影響。

3月15日，中國鐵路總公司宣布成立的第二天上午，便召開首次電視電話會議，安排全路職工，開展為期一個月的安全大檢查。

王華介紹，進行安全大檢查其實是慣例，無論誰上臺或鐵路系統(tǒng)怎么拆分，都得保證安全。鐵路單位高度重視安全生產(chǎn)，實行安全一票否決制。目前鐵路職工心態(tài)都比較穩(wěn)定，“因為盛(光祖)部長說改革不裁員。”對于是否盼望著改革后能提高工資待遇，王華則表示，“有盼望但沒奢望。

鐵路改革有其特殊性，必須在確保運輸安全的前提下進行，鐵路安全很大程度上會影響鐵路改革的進程。中國鐵路總公司尚在組建當中，便已邁出確保安全運營、維持穩(wěn)定的第一步。

中國鐵路總公司的使命并不僅于此，未來它還肩負著有序推進鐵路建設(shè)、建立健全規(guī)范的公益性線路和運輸補貼機制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、不斷增強市場競爭力等重任。3月14日，在中國鐵路總公司宣布成立的同時，國務(wù)院還成立了“中國鐵路改革領(lǐng)導(dǎo)小組”。中國鐵路總公司將在這個機構(gòu)的指導(dǎo)和安排下，繼續(xù)推進鐵路改革。

分拆后仍是“鐵老大”

此次鐵路改革，進行順序是先撤銷鐵道部，然后再將鐵道部原有的機構(gòu)一分為三，實現(xiàn)政企分開。

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，目前對原鐵道部部機關(guān)的分拆工作正在進行當中。今年兩會期間，交通運輸部部長楊傳堂曾表示，“原鐵道部的903名公務(wù)員將分流，有些進入中國鐵路總公司，有些進入交通運輸部或國家鐵路局，還有部分人員將進入地區(qū)鐵路局。

3月18日，國務(wù)院總理李克強主持召開新一屆國務(wù)院第一次常務(wù)會議，討論通過了國家鐵路局等新成立部門的“三定”規(guī)定，內(nèi)容包括這些部門的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制等，會議要求加快推進機構(gòu)改革工作。3月23日，記者電話采訪一位原鐵道部官員時，他告訴記者，雖然已任命原鐵道部副部長陸東福為國家鐵路局局長，但新的“三定”規(guī)定尚未公布，大家還在等待之中。

據(jù)介紹，陸東福已經(jīng)組織工作人員，與原鐵道部各司局的部分公務(wù)人員進行談話交流，以決定如何分流。原鐵道部很多公務(wù)員都曾在鐵路基層單位接受過歷練，他們會充分考慮，做出選擇。

有知情人士介紹，為解決這些人后顧之憂，管理部門還承諾，對達到一定年齡的公務(wù)員，無論分流到哪家單位，未來都將按公務(wù)員待遇退休。而對原鐵道部的拆分將在何時完成，目前尚難以預(yù)測。

中國鐵路總公司雖然已宣布成立，但實質(zhì)上仍處于組建當中。

據(jù)介紹，原鐵道部運輸局將成為新組建的中國鐵路總公司的核心。原鐵道部運輸局下設(shè)基礎(chǔ)部、裝備部、營運部、調(diào)度部等部門。其中，基礎(chǔ)部主要負責(zé)鐵道工務(wù)、電務(wù)、通信信號、鐵路維修等職責(zé)；裝備部負責(zé)鐵路機車車輛的檢驗、驗收等職責(zé)；營運部負責(zé)制定運輸計劃；調(diào)度部則負責(zé)鐵路調(diào)度，這些都是負責(zé)全國鐵路路網(wǎng)正常運行的核心部門。當然，原鐵道部的其他部門，也都將參與新公司的組建。

資料顯示，籌建中的中國鐵路總公司注冊資金為10360億元人民幣，擁有超過200萬職工，承接了原鐵道部的債權(quán)債務(wù)后，截止2012年3季度末，總負債超過2.6萬億元，這些指標都超過了中國工商銀行、中石化等央企。一位鐵路員工說，中國鐵路總公司仍然是“鐵老大”

不過，過去“鐵老大”之意，主要是指其擁有公檢法系統(tǒng)，政企不分，相對封閉，面對市場不夠靈活。而現(xiàn)在所說的“鐵老大”在初步剝離了政法系統(tǒng)，實現(xiàn)政企分開之后，中國鐵路總公司將面對市場，提升服務(wù)水平和競爭力，未來，還有可能面臨進一步拆分。

市場化尚需時日

受到關(guān)注的是，中國鐵路總公司等部門尚在籌建階段，有關(guān)部委對外公布的信息，便出現(xiàn)了一些相互矛盾的情況。

3月21日，交通運輸部新聞發(fā)言人何建中在例行新聞發(fā)布會上表示，鐵路票價應(yīng)該由有關(guān)部門加強監(jiān)督，但是作為鐵路總公司，企業(yè)應(yīng)該有相應(yīng)的經(jīng)營自主權(quán)。

而僅一天之后，國家發(fā)改委價格司司長曹長慶便通過媒體表示，鐵路運價關(guān)系群眾切身利益，鐵路運價實行政府定價或政府指導(dǎo)價。中國鐵路總公司成立后，這種定價方式也沒有改變。鐵路票價不會出現(xiàn)上浮，票價的下浮則沒有限制。

前述原鐵道部官員表示，中國鐵路總公司意在建立規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，邁向市場的過程中，將會遇到很多這類的矛盾問題，需要逐步加以解決。國家發(fā)改委綜合運輸研究所研究員劉斌也認為，鐵路系統(tǒng)進行面向市場化的改革，首先要實現(xiàn)政企分開，這不是掛塊新牌子就完了，而是要轉(zhuǎn)換體制機制，按企業(yè)的方式去運行。長期政企不分的機構(gòu)，想要轉(zhuǎn)換成為政企分開的企業(yè)，角色轉(zhuǎn)換有難度，需要一個過程。

鐵路總公司不但要調(diào)整與交通運輸部、國家發(fā)改委等國家部委的關(guān)系，還要調(diào)整與各省的關(guān)系。

近年來有大量的鐵路新建項目都是省部合作完成的，老的合作項目要有延續(xù)性，但接下來如何按照市場化的規(guī)則進行合作？如何合理運營？這都需要制定新的規(guī)則，這也需要時間。而且進一步的改革將進入深水區(qū)，會出臺更多細則，涉及到更多人的利益。

黨振嶺是北京鐵路局原石家莊分局的一名退休干部。在他看來，原鐵路分局層面的管理人員，處于承上啟下的位置，既知曉全鐵路宏觀的狀況，又了解鐵路基層站段的實際，因此能夠更全面地看待鐵路改革問題。

他認為鐵路進行的是一場由上至下的改革，接下來中國鐵路總公司要構(gòu)筑與各地方鐵路局(未來可能改名為“地方鐵路集團公司”)新的關(guān)系，也就是重新界定集中統(tǒng)一指揮和企業(yè)自主經(jīng)營之間的關(guān)系，需要向各地方鐵路局放權(quán)，包括下放人事權(quán)、財權(quán)、物資采購權(quán)等，地方鐵路局也可以研究繼續(xù)向下屬各站段下放部分權(quán)利，這樣才能調(diào)動各個層面的市場積極性。

“基層單位職工并非沒有市場意識和服務(wù)意識?！秉h振嶺介紹，例如，基層職工也可以攬來貨，但到了運輸旺季，路局間的交接口，往往都會出現(xiàn)運力緊張的情況，這時候只有有關(guān)系的人才能安排將貨物盡快運過去，其他人攬來的貨就得積壓。他認為，未來鐵路需要制定更加透明和面向市場的運行組織計劃，避免鐵路運輸成為少數(shù)人的尋租工具。

對于鐵路改革，劉斌總體感覺比較樂觀。因為研究鐵路改革的人都知道，有一句話叫“下動上不動，動了也不白動。下改上不改，還得改回來?！币簿褪氰F道部體制不變，下面的積極性也很難被調(diào)動起來，而現(xiàn)在鐵道部層面的改革已經(jīng)啟動，就可以一步一步推進自上至下的改革。

只是，實行政企分開后，鐵路企業(yè)需要理順和政府的關(guān)系，需要由過去政企合一體制下“鐵老大”的管理方式，轉(zhuǎn)向市場服務(wù)的主體，面向市場，滿足多樣化的需求。這是一個非常重大的轉(zhuǎn)變，鐵路企業(yè)需要有一個學(xué)習(xí)和適應(yīng)的過程。有專家預(yù)計，中國鐵路總公司從組建到較好運行，可能至少需要2到3年的時間。

巨額債務(wù)的糾結(jié)

黨振嶺對目前的鐵路改革仍有不少憂慮，原因是新成立的中國鐵路總公司仍然背負著超過2.6萬億元的巨額債務(wù)，“這一背就不知道要背多久？”而且目前對于鐵路公益性運輸和經(jīng)營性運輸之間的界限，也尚未劃分清楚。

另一位鐵路系統(tǒng)人士也認為，鐵道部先以政府身份借貸，現(xiàn)在要中國鐵路總公司以企業(yè)身份還貸，這明顯有些不合理。另外，公益性和經(jīng)營性運輸仍然攪合在一起，政府與鐵路企業(yè)之間的利益和責(zé)任，仍然沒有清晰界定，也不利于鐵路企業(yè)向市場化方向轉(zhuǎn)型，不利于鐵路企業(yè)放開手腳開展工作。

他建議，對于鐵路公益性運輸?shù)牟糠?，?yīng)該由政府進行價格管制，并獲得政府補貼，而經(jīng)營性運輸?shù)牟糠郑瑒t可以進行市場化定價。而對于這兩類運輸如果不加以區(qū)分的話，大家難免會擔(dān)心新成立的中國鐵路總公司會以市場化之名漲價，或者變相漲價，繼續(xù)增加高票價的高鐵的比例，而少開普通列車、綠皮車，削減鐵路運輸?shù)墓嫘浴?/p>

“鐵路企業(yè)承擔(dān)的社會公益性運輸，一年的規(guī)模大約為幾百億?！币晃磺拌F道部官員曾向《財經(jīng)國家周刊》記者透露。有媒體報道，盛光祖在一次內(nèi)部會議上曾透露，2011年公益運輸線路虧損達700億元。

一位接近中國鐵路總公司的人士介紹，原鐵道部基本上是把軍事物資運輸、扶貧救災(zāi)、學(xué)生半票、低價運輸農(nóng)產(chǎn)品，以及青藏鐵路等西部鐵路運輸，都列入公益性運輸?shù)男辛小ｈF道部并未公開披露過公益性運輸虧損和內(nèi)部交叉補貼的金額及變化情況。

“這個問題尚未界定清楚，是因為對公益性運輸具體包括哪些內(nèi)容，還存在爭議，需要中國鐵路總公司會同財政部等部委共同研究確定。”他說。

對公益性運輸及對鐵路企業(yè)經(jīng)營會產(chǎn)生的影響，有些是比較容易認定，有些則不太容易認定。例如，鐵路進行一次搶險救災(zāi)運輸，本身的成本有多少，完全可以算清楚。如果考慮搶險救災(zāi)運輸影響了其正常的運營，導(dǎo)致機會成本喪失，這樣就很難算清楚了。運力不足的時候矛盾會更加突出，如果鐵路運量充沛，影響就會相對較小。對此，需要有一個合理的認定標準。

公益性運輸與鐵路內(nèi)部的交叉補貼密切相關(guān)。因為在原鐵道部體制下，鐵路需要用盈利的業(yè)務(wù)，來補貼虧損的業(yè)務(wù)，特別是要用經(jīng)營性業(yè)務(wù)的盈利，來填補公益性運輸?shù)奶潛p。關(guān)于交叉補貼，劉斌介紹，“鐵路系統(tǒng)內(nèi)部交叉補貼，有多種方式，主要方式為貨運補客運，東部補西部。

交叉補貼是建立在全國鐵路一盤棋的情況下，與原體制配套。但交叉補貼有許多的弊端，主要弊端是扭曲價格，使干得好的地方鐵路局效益不一定好，員工收入不一定高。而且一個地區(qū)的鐵路運輸獲得交叉補貼后，可以將運價維持在低水平，無法獲得補貼的社會資本會很難進入。

鐵路公益性和經(jīng)營性運輸沒有界定清楚，不僅導(dǎo)致鐵路內(nèi)部繼續(xù)進行交叉補貼，鐵路的舊債也沒法劃分，無法確定哪些該歸國家還，哪些該由企業(yè)來還。

國家發(fā)改委綜合運輸研究所前所長董焰近日曾與交通銀行負責(zé)鐵路貸款及相關(guān)研究人員交流，探討鐵路實行政企分開改革后的變化。他注意到，現(xiàn)階段，鐵路建設(shè)并沒有受到影響，各商業(yè)銀行仍然在以優(yōu)惠的利率給鐵路提供貸款，而這些銀行的專業(yè)人員也非常關(guān)注鐵路巨額債務(wù)的問題及公益性運輸?shù)膯栴}。

董焰認為，中國鐵路總公司根本沒能力還這筆巨款，而鐵道部當初借的時候，估計也沒打算全部都由鐵路企業(yè)償還，所以還是要有一個合理的劃分機制，國家、企業(yè)各承擔(dān)合理的比例。

國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部部長馮飛在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時曾表示，中國鐵路總公司成立后，肯定要進行一系列資源整合，既包括對各鐵路局的整合，也包括對鐵路其他資源的整合，如果總公司整合好、利用好這些資源，未來償還它應(yīng)該償還的債務(wù)部分，應(yīng)該不成問題。

“超級公司”的壽命

中國鐵路總公司剛剛成立，業(yè)內(nèi)就已經(jīng)開始猜測下一步該如何拆分這家“龐然大物”。專家預(yù)計中國鐵路總公司會存在較長一段時間，而具體的拆分方式要看將來鐵路的運行情況而定。

馮飛介紹，下一步改革采取什么方式引入競爭，還沒有一個共享的成功模式，網(wǎng)運合一(按區(qū)域拆分)或網(wǎng)運分離(按業(yè)務(wù)拆分)都各有利弊，目前國內(nèi)的研究還不足以支持去采取行動，解決這個問題。鐵路改革方案宣布前，大家都擔(dān)心鐵路改革后，會造成職工隊伍不穩(wěn)定，會帶來安全隱患，所以現(xiàn)階段需要的是穩(wěn)定職工隊伍，讓大家對未來有一個較好的預(yù)期。在國外，美國鐵路改革采取的是網(wǎng)運合一的模式，德國、英國采取的是網(wǎng)運分離模式，而日本則采取的是兩種都有的混合模式。這些實踐有成功，也有失敗。

另一位參與了鐵路改革方案論證的人士也認為，鐵路改革剛啟動，不能指望一蹴而就，決策層在推進鐵路改革的過程中，需要做出平衡，減少改革阻力，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，短期內(nèi)不會啟動對鐵路系統(tǒng)的進一步分拆。

中國社科院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹長期研究中國電信、電力等行業(yè)改革。他告訴記者，電信行業(yè)1998年政企分開之后，維持一家總公司局面的時間很短，很快就按業(yè)務(wù)類型對其進行了拆分，其后又進行了二輪不同形式與程度的重組。而電力行業(yè)進行改革時，維持一家總公司的局面有5年，即一屆政府的時間，2002年后，才又對其進行了進一步的拆分。

他估計，鐵路總公司存在的時間會比較長，甚至?xí)^電力總公司存在的時間，原因是電力行業(yè)面臨的替代性競爭很小，幾乎沒有其他方式可以與之競爭，所以需要對總公司進行拆分，引入競爭機制。而鐵路系統(tǒng)之所以拖了這么多年才進行政企分開改革，除了需要集中力量進行鐵路建設(shè)這個原因之外，還因為鐵路運輸存在與其他運輸方式之間的競爭。鐵路運輸?shù)母偁巸?yōu)勢主要體現(xiàn)在長途大宗商品運輸，其他運輸領(lǐng)域都面臨公路、民航等運輸方式的競爭，因此是否需要繼續(xù)引入競爭，還要看鐵路行業(yè)未來的發(fā)展情況，再做決定。

政企分開后，鐵路總公司要想真正成為市場主體，企業(yè)層面要完善公司治理結(jié)構(gòu)，行業(yè)層面要有競爭，政府層面需要對行業(yè)進行監(jiān)管。張昕竹認為，由于有其他運輸方式對鐵路形成約束，與其展開競爭，政企分開改革完成后，政府可以用更加靈活的方式對鐵路企業(yè)進行監(jiān)管，包括對鐵路運價的監(jiān)管也可以比現(xiàn)在更加靈活。