關(guān)于修改《證券法》的議案

2013年03月12日 07:00
來源：中國(guó)證券報(bào)

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□全國(guó)人大代表 歐陽(yáng)澤華 等

案由：

現(xiàn)行《證券法》自2006年施行以來，在規(guī)范市場(chǎng)主體行為、促進(jìn)證券市場(chǎng)創(chuàng)新發(fā)展、保障監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)、提升投資者保護(hù)水平等方面發(fā)揮了積極作用，有效保障了資本市場(chǎng)功能的發(fā)揮。但是，與當(dāng)時(shí)的立法背景相比，目前我國(guó)資本市場(chǎng)改革發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境與運(yùn)行基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了重大變化。作為調(diào)整資本市場(chǎng)關(guān)系的基本法，《證券法》有必要適應(yīng)新的形勢(shì)，對(duì)一些重要制度進(jìn)行調(diào)整和完善。

案據(jù)：

經(jīng)認(rèn)真調(diào)查研究，我們認(rèn)為，現(xiàn)行《證券法》主要存在以下問題：

一是公開發(fā)行股票上市公司的準(zhǔn)入和退出機(jī)制定位存在偏差。

二是缺少中小企業(yè)多元化直接融資的專門制度安排。

三是債券融資制度設(shè)計(jì)沒有體現(xiàn)不同于股票融資的特殊性。

四是欠缺有效提升并購(gòu)重組市場(chǎng)效率的制度安排。

五是對(duì)境內(nèi)企業(yè)到境外上市制度規(guī)定過于原則，不利于企業(yè)走出去利用境外資本做大做強(qiáng)。對(duì)于境外企業(yè)來境內(nèi)上市，也缺乏總體安排。

六是有效保護(hù)投資者合法權(quán)益的民商事機(jī)制和執(zhí)法制度需要進(jìn)一步完善。

七是違法所得上繳問題需要調(diào)整。

方案：

為此，建議將《證券法》修改納入全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃和今年立法計(jì)劃，盡快正式啟動(dòng)《證券法》修改工作，為資本市場(chǎng)改革發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)法律保障。具體而言，應(yīng)重點(diǎn)修改完善以下內(nèi)容：

(一)拓展證券范圍、豐富證券產(chǎn)品

改變現(xiàn)行《證券法》對(duì)“證券法單一列舉式的規(guī)定方法，明確“證券法的內(nèi)涵和外延，增加對(duì)“證券法的概括式規(guī)定，擴(kuò)大法定證券種類的范圍，將不同金融機(jī)構(gòu)發(fā)行、具有證券屬性的私募理財(cái)產(chǎn)品等納入證券范圍，明確以國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)定的方式對(duì)證券的范圍進(jìn)行“兜底”設(shè)置；明確證券衍生品的內(nèi)涵與外延，對(duì)主要證券衍生品進(jìn)行列舉和解釋，并授權(quán)證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)證券衍生品的發(fā)行與交易進(jìn)行規(guī)定。兼顧“證券法及證券衍生品范圍的原則性與靈活性，為證券市場(chǎng)創(chuàng)新、豐富證券金融產(chǎn)品奠定基礎(chǔ)。

(二)完善發(fā)行制度，健全直接融資體系

一是調(diào)整股份發(fā)行條件，逐步淡化對(duì)擬上市公司盈利能力的判斷，增強(qiáng)對(duì)不同種類、不同發(fā)展階段企業(yè)直接融資要求的適應(yīng)性，避免行政力量過多地評(píng)價(jià)或者干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。二是調(diào)整公開發(fā)行監(jiān)管方式，強(qiáng)化信息披露要求，適當(dāng)引入公開聽證制度，針對(duì)不同行業(yè)、不同類型的企業(yè)制定信息披露格式準(zhǔn)則，提高信息披露的有效性和透明度，最大限度地保障投資者信息知情權(quán)。三是合理區(qū)分、強(qiáng)化發(fā)行人及各中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立的主體責(zé)任。明確發(fā)行人為信息披露第一責(zé)任人，保薦機(jī)構(gòu)承擔(dān)上市推薦職責(zé)，律師事務(wù)所和會(huì)計(jì)師事務(wù)所分別承擔(dān)獨(dú)立的法律審查和財(cái)務(wù)審查職責(zé)，分別對(duì)各自出具的專業(yè)意見承擔(dān)責(zé)任。四是建立以信息披露為核心的注冊(cè)制股票發(fā)行市場(chǎng)化機(jī)制，調(diào)整現(xiàn)行《證券法》有關(guān)對(duì)股票發(fā)行采取核準(zhǔn)制以及與之相配套的發(fā)行條件、發(fā)審委制度等相關(guān)規(guī)定。五是增加發(fā)行方式，修改《公司法》關(guān)于公開發(fā)行股份前已發(fā)行股份自公司股票上市交易之日起一年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓的禁止性規(guī)定。六是增加關(guān)于非公開發(fā)行的制度規(guī)定，明確非公開發(fā)行條件、程序、方式，責(zé)任分配和監(jiān)管要求。七是完善上市公司再融資制度，增加再融資的誠(chéng)信約束和激勵(lì)，完善對(duì)上市公司投資者回報(bào)條件的規(guī)定，引進(jìn)“儲(chǔ)架發(fā)行”，以信息披露和合規(guī)性審核為核心，研究賦予交易所再融資審核權(quán)。

(三)統(tǒng)一完善債券制度，促進(jìn)債券市場(chǎng)發(fā)展

在《證券法》中增加一節(jié)，規(guī)定公司債券發(fā)行。一是按照統(tǒng)一準(zhǔn)入條件、統(tǒng)一信息披露標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一資信評(píng)級(jí)要求、統(tǒng)一投資者適當(dāng)性制度和統(tǒng)一投資者保護(hù)機(jī)制的要求，完善債券發(fā)行交易法律制度。完善債券發(fā)行管理體制，加強(qiáng)各相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合。二是實(shí)行公司公開發(fā)行債券注冊(cè)制，按照公司債券的特點(diǎn)，完善公司債券的發(fā)行方式，原則性規(guī)定上市條件，建立非公開發(fā)行方式。三是健全公司債券信用評(píng)級(jí)制度，促進(jìn)信用債市場(chǎng)發(fā)展；完善公司債券增信制度，促進(jìn)中小微企業(yè)發(fā)行信用類債券。四是增加債券受托管理制度、債券持有人會(huì)議制度等債券持有人保護(hù)制度，完善債券持有人的救濟(jì)權(quán)。五是建立公司債券創(chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)公司債券衍生產(chǎn)品穩(wěn)步發(fā)展，為資本市場(chǎng)提供風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖工具。

(四)建設(shè)多層次場(chǎng)外市場(chǎng)，完善市場(chǎng)層次

一是規(guī)定全國(guó)統(tǒng)一場(chǎng)外市場(chǎng)、區(qū)域性場(chǎng)外市場(chǎng)和證券公司柜臺(tái)交易市場(chǎng)等不同層次場(chǎng)外市場(chǎng)交易制度，制訂交易結(jié)算業(yè)務(wù)規(guī)則，對(duì)股份掛牌轉(zhuǎn)讓、信息披露、主辦券商業(yè)務(wù)、投資者適當(dāng)性和自律管理等作出規(guī)定。二是規(guī)定非上市公眾公司日常監(jiān)管與責(zé)任追究制度，完善非上市公眾公司的公司治理，規(guī)范其股本融資、股份轉(zhuǎn)讓、公司重組、信息披露等行為。三是建立轉(zhuǎn)板標(biāo)準(zhǔn)和程序制度。四是明確做市商制度，規(guī)定做市商的資格條件、報(bào)價(jià)義務(wù)以及做市行為的豁免制度。

(五)健全企業(yè)重組退出機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)

一是進(jìn)一步明確收購(gòu)的涵義，拓展并購(gòu)類型，增加重組、回購(gòu)、合并、分立等上市公司并購(gòu)類型，創(chuàng)新并購(gòu)融資，完善以股份對(duì)價(jià)進(jìn)行換股收購(gòu)合并的制度安排。二是創(chuàng)新并購(gòu)重組機(jī)制，對(duì)要約收購(gòu)豁免條件作出限制性規(guī)定，補(bǔ)充增發(fā)新股、存量股份等多種對(duì)價(jià)支付方式，規(guī)定在一定條件下余股可強(qiáng)制出售給收購(gòu)人的余股收購(gòu)制度，對(duì)于已經(jīng)擁有上市公司控制權(quán)的大股東增持行為適當(dāng)放寬鎖定期的限制，降低上市公司要約收購(gòu)成本，減少要約收購(gòu)豁免數(shù)量。補(bǔ)充增加有關(guān)反收購(gòu)的相關(guān)規(guī)定。三是修改上市公司退市條件，完善退市程序。綜合考慮公司業(yè)績(jī)表現(xiàn)、資產(chǎn)狀況、交易價(jià)格等因素，完善盈利判斷標(biāo)準(zhǔn)，防止利潤(rùn)操縱；增加持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力指標(biāo)和市場(chǎng)指標(biāo)；增加反映公司信息披露規(guī)范性和公司治理規(guī)范化程度、發(fā)生違法違規(guī)行為情況下的退市標(biāo)準(zhǔn)，減少退市緩沖機(jī)制，縮短退市時(shí)間，增加直接退市情形。四是增加對(duì)上市公司破產(chǎn)重整和破產(chǎn)清算所涉及的信息披露、投資者權(quán)益維護(hù)、破產(chǎn)上市公司監(jiān)管等特殊要求。

(六)完善公眾公司法人治理，強(qiáng)化公司信息披露

一是進(jìn)一步完善公司法人治理制度，引入公眾公司的概念與法人治理統(tǒng)一要求，規(guī)定專門適用于中小股東的類別股東會(huì)議制度，增強(qiáng)中小股東在股東大會(huì)中的話語(yǔ)權(quán)，建立關(guān)聯(lián)股東在股東大會(huì)中的回避制度，健全獨(dú)立董事提名選任制度，明確獨(dú)立董事的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任，增強(qiáng)監(jiān)事會(huì)和董事會(huì)之間的監(jiān)督制衡，建立上市公司內(nèi)部合規(guī)管理制度。二是完善上市公司信息披露制度，在保障信息披露真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)信息披露的公平性與適用性，協(xié)調(diào)證券監(jiān)管與其他行政監(jiān)管在信息報(bào)送、審批等方面的立法沖突，采用投資者決策標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定重大事件，提高信息披露的可理解性，明確信息披露為原則、商業(yè)秘密豁免為例外。三是重點(diǎn)完善上市公司分紅、募集資金使用、財(cái)務(wù)狀況等核心信息披露要求，增強(qiáng)紅利分配和募集資金使用情況等方面透明度，明確分紅政策和回報(bào)規(guī)劃，明確上市公司退市等特殊情形下的信息披露要求。四是進(jìn)一步明確控股股東、實(shí)際控制人和董事、監(jiān)事會(huì)高級(jí)管理人員等相關(guān)人員在上市公司信息披露中的義務(wù)與責(zé)任，建立信息披露審核和責(zé)任承擔(dān)方面的多層次共擔(dān)機(jī)制。五是借鑒美國(guó)《薩班斯》法案中關(guān)于公司審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)師事務(wù)所選聘的規(guī)定，調(diào)整現(xiàn)行公司審計(jì)機(jī)構(gòu)選聘、解聘決策制度，明確由公司監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)選聘與解聘事宜。

(七)完善證券經(jīng)營(yíng)法律制度，推進(jìn)建設(shè)國(guó)際一流投資銀行

一是在第六章“證券公司”中，完善證券公司風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)體系，完善客戶交易結(jié)算資金第三方存管制度，進(jìn)一步拓展存管活動(dòng)的空間和靈活性，明確證券公司從事證券托管業(yè)務(wù)的要求，夯實(shí)證券公司發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)基本功能的制度基礎(chǔ)。二是健全證券公司合規(guī)管理制度、風(fēng)險(xiǎn)控制和防范制度，逐步提高證券公司的合規(guī)水平和風(fēng)控能力。三是取消或減少有關(guān)業(yè)務(wù)資格的審批，放寬證券公司設(shè)立條件，取消或者下放變更公司形式、業(yè)務(wù)范圍、注冊(cè)資本、公司章程、公司股東等屬于證券公司自治范圍的行政許可事項(xiàng)。四是明確信用交易基本規(guī)范以及融資融券、資產(chǎn)管理、委托理財(cái)?shù)茸C券金融業(yè)務(wù)與證券金融產(chǎn)品的民事法律關(guān)系等。

(八)明確交易所職責(zé)定位，完善交易所制度體制

進(jìn)一步明確交易所自律管理組織的性質(zhì)，區(qū)分自律管理、履行法律授權(quán)進(jìn)行公共管理、為市場(chǎng)提供服務(wù)等不同職責(zé)，在完善會(huì)員制交易所制度的同時(shí)，增加公司制交易所制度，健全交易所財(cái)產(chǎn)制度，確認(rèn)交易所業(yè)務(wù)規(guī)則法律效力，確立交易所正當(dāng)履行自律管理職責(zé)的民事責(zé)任豁免原則。進(jìn)一步補(bǔ)充交易信息管理相關(guān)內(nèi)容，明確交易信息的內(nèi)涵、外延，相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)等。

(九)明確無紙化證券權(quán)益歸屬和變動(dòng)規(guī)則，構(gòu)建健全的證券登記、存(托)管、結(jié)算制度體系

在第七章“證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)”中，一是規(guī)定證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)登記存管、清算交收非上市證券的職能；二是進(jìn)一步理順投資者、證券公司與證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系；三是規(guī)定證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)依法制定的業(yè)務(wù)規(guī)則對(duì)相關(guān)當(dāng)事人的約束力；四是對(duì)證券權(quán)屬載體、證券權(quán)益歸屬與變動(dòng)規(guī)則、證券賬戶性質(zhì)、名義持有人制度、交收最終性、共同對(duì)手方制度等做出明確規(guī)定；五是規(guī)定有關(guān)金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)品種所需要的證券擔(dān)保法律制度；六是規(guī)定破產(chǎn)法在證券登記結(jié)算領(lǐng)域的適用限制，保障證券清算交收系統(tǒng)在法律層面受到特殊保護(hù)；七是規(guī)定證券登記結(jié)算業(yè)務(wù)實(shí)行自律監(jiān)管。

(十)強(qiáng)化投資者及金融消費(fèi)者保護(hù)，創(chuàng)新糾紛解決機(jī)制

一是規(guī)定投資者分層、分級(jí)、分類保護(hù)制度。根據(jù)投資者專業(yè)性和持有資產(chǎn)規(guī)模等風(fēng)險(xiǎn)承受能力的不同，將其區(qū)分為一般投資者和專業(yè)投資者，對(duì)以一般投資者為對(duì)象的證券發(fā)行和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，重點(diǎn)嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)以專業(yè)投資者為對(duì)象的則放緩監(jiān)管；對(duì)銷售證券等金融產(chǎn)品，規(guī)定強(qiáng)制的說明義務(wù)制度，要求向投資者說明證券的內(nèi)容和風(fēng)險(xiǎn)；規(guī)定“知道你的顧客”制度。要求證券金融機(jī)構(gòu)通過面談等方式，了解投資者的投資目的、投資經(jīng)驗(yàn)；規(guī)定適當(dāng)性原則，要求將證券金融產(chǎn)品銷售給適合的投資者，禁止將類似場(chǎng)外衍生品等風(fēng)險(xiǎn)大的產(chǎn)品進(jìn)行無差別的勸誘銷售等。二是完善有利于上市公司分紅的稅收法律制度。三是完善證券公司內(nèi)部信息隔離墻、公平交易等內(nèi)控制度，防止敏感信息的不當(dāng)流動(dòng)，有效防范內(nèi)幕交易、化解利益沖突。四是規(guī)定內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等侵害投資者權(quán)益的損害賠償制度，明確民事賠償?shù)呢?zé)任范圍、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、主體范圍、損失認(rèn)定范圍和賠償界限等。五是引導(dǎo)和建立訴訟之外的替代性糾紛解決機(jī)制，規(guī)定證券行業(yè)仲裁機(jī)制，明確證券業(yè)協(xié)會(huì)行業(yè)調(diào)解的法律效力，引入第三方專業(yè)調(diào)解機(jī)制，六是在證券類民事賠償訴訟中引入機(jī)關(guān)、團(tuán)體代表訴訟等特殊訴訟制度安排，授權(quán)證券投資者保護(hù)基金公司代表投資者提起民事訴訟。

(十一)完善涉外法律制度，服務(wù)資本市場(chǎng)對(duì)外開放

一是明確證監(jiān)會(huì)跨境監(jiān)管的職權(quán)范圍、向境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供執(zhí)法協(xié)助的條件、提供信息材料的種類及使用范圍、跨境執(zhí)法合作可以采取的手段等事項(xiàng)，加大跨境監(jiān)管執(zhí)法協(xié)作力度。二是規(guī)定境外公司境內(nèi)發(fā)行上市(國(guó)際板)的相關(guān)要求，明確名義持有人的概念、權(quán)利義務(wù)，授權(quán)證監(jiān)會(huì)和交易所通過制定部門規(guī)章、規(guī)范性文件、上市規(guī)則等，就國(guó)際板發(fā)行、上市(交易所信息披露、并購(gòu)重組、投資者保護(hù)、跨境執(zhí)法等方面，協(xié)調(diào)明確相關(guān)條款的適用原則、標(biāo)準(zhǔn)。三是規(guī)定境內(nèi)企業(yè)直接或間接到境外上市的制度安排，將現(xiàn)行《證券法》采取的核準(zhǔn)制改為備案制。

(十二)完善監(jiān)管體制機(jī)制，提升執(zhí)法有效性

一是明確證監(jiān)會(huì)作為不同于一般行政機(jī)關(guān)的“法定特設(shè)機(jī)構(gòu)”的法律性質(zhì)與地位，依法對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。二是在證券監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立證券期貨犯罪偵查部門，賦予證監(jiān)會(huì)對(duì)證券犯罪案件的特別調(diào)查職權(quán)，確立證券期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接查辦涉嫌犯罪案件的工作體制。三是明確規(guī)定證監(jiān)會(huì)設(shè)立專門的“行政處罰委員會(huì)”，將目前已經(jīng)比較成熟的“查審分離”制度上升為法律規(guī)定。四是引入行政和解制度試點(diǎn)，明確可以適用行政和解的環(huán)節(jié)、條件、程序以及行政和解協(xié)議的效力與執(zhí)行，授權(quán)證監(jiān)會(huì)制訂行政和解試點(diǎn)具體規(guī)則。五是確立以誠(chéng)信數(shù)據(jù)庫(kù)為依托的誠(chéng)信激勵(lì)約束監(jiān)管機(jī)制，明確誠(chéng)信監(jiān)管方式，充實(shí)監(jiān)管執(zhí)法手段。六是科學(xué)分類現(xiàn)行監(jiān)管措施，對(duì)監(jiān)管措施的實(shí)施效力和程序等作出專門規(guī)定。

此外，進(jìn)一步明確證監(jiān)會(huì)與證券業(yè)協(xié)會(huì)、證券交易所等市場(chǎng)機(jī)構(gòu)之間的職能分工，豐富自律性管理的手段和方式；明確上市公司協(xié)會(huì)、中國(guó)證券金融公司等行業(yè)自律組織的職能定位。

(十三)完善法律責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任追究

完善相關(guān)法律責(zé)任制度，做到與《證券法》相關(guān)禁止性規(guī)定相匹配，與行為的危害性相匹配，與涉案人自身的職責(zé)義務(wù)相匹配。吸收內(nèi)幕交易相關(guān)司法解釋中有關(guān)行為認(rèn)定、因果關(guān)系確定、舉證責(zé)任落實(shí)等規(guī)定，解決新型違法行為認(rèn)定難的問題。在明確相關(guān)主體信息系統(tǒng)技術(shù)安全保障職責(zé)和義務(wù)的基礎(chǔ)上，增加證券交易技術(shù)故障的行政責(zé)任和民事責(zé)任追究制度。

(十四)改善立法技術(shù)，增強(qiáng)法律科學(xué)性

進(jìn)一步提高證券法律專業(yè)化水平，實(shí)現(xiàn)《證券法律的立法技術(shù)精細(xì)化，解決目前部分法律概念不明確，宣示性、兜底性條款和市場(chǎng)行話、政策性語(yǔ)言過多，法律與政策的邊界不清等問題，增強(qiáng)條文的實(shí)用性、嚴(yán)謹(jǐn)性，提高證證券法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。(《議案》有刪節(jié))

[責(zé)任編輯：liuqiang] 標(biāo)簽：證券法 議案 退市程序 

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