借鑒廣東經(jīng)驗(yàn) 社團(tuán)開(kāi)放注冊(cè)破冰

2013年03月12日 01:57
來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 作者：王峰;鄭升

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本報(bào)記者 王峰 鄭升 北京報(bào)道

趁著全國(guó)“兩會(huì)”的東風(fēng)，每天忙于處理業(yè)主糾紛的蔣成富，在推動(dòng)社區(qū)管理創(chuàng)新的路上在越走越快。

3月8日，全國(guó)首家具有社團(tuán)法人資格的業(yè)主大會(huì)在溫州誕生。鹿城區(qū)南塘5組團(tuán)小區(qū)業(yè)主大會(huì)取得了由鹿城區(qū)民政局授予的“社團(tuán)證”和“法人資格代碼證”

這個(gè)“全國(guó)第一”只用了1個(gè)月時(shí)間。2月5日，作為鹿城區(qū)業(yè)主委員會(huì)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，蔣成富向民政局打了報(bào)告，推薦南塘5組團(tuán)業(yè)主大會(huì)申請(qǐng)辦理法人資格。

再之前的一個(gè)月，蔣成富成立了他為之努力3年的溫州市業(yè)主委員會(huì)協(xié)會(huì)，申請(qǐng)成立的程序同樣簡(jiǎn)單，不再需要業(yè)務(wù)主管單位同意，直接向民政局申請(qǐng)登記即可。

蔣成富的一小步背后，是國(guó)家的一大步——在3月10日十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議上，國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)馬凱表示，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會(huì)組織，今后可直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。

而按照現(xiàn)行的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，新成立的社會(huì)團(tuán)體需要先找到業(yè)務(wù)主管單位，并獲得主管單位同意后，方能在民政部門登記。

溫州業(yè)主的“曲線救國(guó)”

蔣成富一身兼三職，他是溫州市業(yè)主和諧生活研究會(huì)、溫州市鹿城區(qū)業(yè)主委員會(huì)協(xié)會(huì)和溫州市業(yè)主委員會(huì)協(xié)會(huì)的負(fù)責(zé)人，“這3個(gè)NGO實(shí)際上是三塊牌子，一套人馬”。蔣成富告訴本報(bào)記者。

業(yè)主和諧生活研究會(huì)成立于2010年1月，這是蔣成富“曲線救國(guó)”的產(chǎn)物，他本想在當(dāng)時(shí)就成立溫州市業(yè)委會(huì)協(xié)會(huì)，但按照現(xiàn)行規(guī)定，這需要取得其主管單位住建局的同意。而住建局否決了蔣成富的這一想法。

無(wú)奈之下，蔣成富只好改換門庭，找到溫州市社科聯(lián)，由其做主管單位，原設(shè)想的業(yè)委會(huì)協(xié)會(huì)，也只好改稱“研究會(huì)”。研究會(huì)以“倡導(dǎo)業(yè)主和諧生活，共創(chuàng)溫馨美好家園”為宗旨，實(shí)際上，“在探討社區(qū)和諧建設(shè)的同時(shí)，還積極推進(jìn)業(yè)主與業(yè)主、業(yè)主與業(yè)委會(huì)、業(yè)委會(huì)與物業(yè)之間的和諧關(guān)系”，已做了設(shè)想中業(yè)委會(huì)協(xié)會(huì)的工作。

到了2012年，情況發(fā)生變化，當(dāng)年5月，蔣成富沒(méi)經(jīng)過(guò)主管單位同意，就在民政局成功登記成立了鹿城區(qū)業(yè)委會(huì)協(xié)會(huì)。

“直接登記制度實(shí)行后，帶給社會(huì)組織便利的不止是省去了‘找婆家’的煩惱，需要向上申請(qǐng)的東西也少多了，現(xiàn)在只有社團(tuán)組織聚會(huì)才需要報(bào)民政局批準(zhǔn)”，蔣成富說(shuō)。

這與當(dāng)時(shí)的大環(huán)境有關(guān)，2011年，《十二五規(guī)劃綱要》提出社會(huì)組織要“統(tǒng)一登記”，被看作社會(huì)組織登記管理體制改革“破冰”。從當(dāng)年下半年開(kāi)始，民政部門開(kāi)始對(duì)部分社會(huì)組織，按照民政部門業(yè)務(wù)主管和登記一體化來(lái)進(jìn)行直接登記。

今年1月4日，溫州市業(yè)委會(huì)協(xié)會(huì)也成立了。這時(shí)，它已得到溫州官方政策的支持。2012年10月，溫州市委市政府下發(fā)128號(hào)文，規(guī)定對(duì)社會(huì)組織實(shí)行直接登記制，“除依據(jù)法律法規(guī)需前置行政審批及政治類、宗教類、社科類的社會(huì)組織外，其他社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位均可直接向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記。原承擔(dān)歸口管理職能的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位”

溫州128號(hào)文的精神來(lái)自民政部。

2012年5月7日，民政部部長(zhǎng)李立國(guó)在國(guó)務(wù)院舉行的新聞發(fā)布會(huì)透露，對(duì)工商經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類的社會(huì)組織，民政部門在2011年下半年已經(jīng)開(kāi)始實(shí)行直接登記。

廣東探路 全國(guó)突破

真正在省級(jí)范圍內(nèi)率先對(duì)社團(tuán)登記制度“破冰”的是廣東。

2011年11月，廣東出臺(tái)《關(guān)于廣東省進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織的方案》。方案確定，除特別規(guī)定、特殊領(lǐng)域外，2012年7月1日起，社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位均改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，成立社會(huì)組織可直接到民政部門申請(qǐng)

“廣東社會(huì)組織發(fā)育、社會(huì)體制改革方面的探索經(jīng)驗(yàn)，在這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中都有體現(xiàn)?！?013年3月10日，全國(guó)政協(xié)委員、中央政策研究室副主任施芝鴻在兩會(huì)期間接受媒體采訪時(shí)表示，這次改革的方案中，將民生類、社區(qū)管理類、慈善類等社會(huì)組織成立所采取前置審批制度改為登記制，借鑒了此前廣東在社會(huì)組織管理方面的諸多探索和經(jīng)驗(yàn)。

但如今，在廣東注冊(cè)的社會(huì)組織大多不再需要考慮這個(gè)問(wèn)題了。

2011年12月22日，周麗輝在深圳注冊(cè)了一個(gè)名為點(diǎn)點(diǎn)青少年藥物成癮關(guān)愛(ài)中心的公益組織，該組織旨在幫助服用咳嗽藥成癮的青少年走出藥物依賴。曾經(jīng)，周麗輝幾經(jīng)奔波未能成事，準(zhǔn)備約有1年時(shí)間，終于在不用找業(yè)務(wù)主管單位的情況下，在深圳市民政部門成功注冊(cè)。

周麗輝所經(jīng)歷的轉(zhuǎn)變，在廣東社會(huì)組織中頗為典型。在這背后，是廣東省委所做的政府向社會(huì)放權(quán)的改革決策。

2011年7月，廣東省委召開(kāi)十屆九次全會(huì)，專題研究社會(huì)建設(shè)問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)要把社會(huì)建設(shè)放到和經(jīng)濟(jì)建設(shè)同等重要的高度。此后，廣東社會(huì)組織登記注冊(cè)的閘門逐漸松動(dòng)。

到2011年11月，廣東省推出《關(guān)于廣東省進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織的方案(討論稿)》，旨在降低行業(yè)協(xié)會(huì)、群眾生活、公益慈善類、社會(huì)服務(wù)類、異地商會(huì)、城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織、涉外社會(huì)組織、樞紐型社會(huì)組織等社會(huì)組織的注冊(cè)登記門檻，簡(jiǎn)化登記程序。正是在這一《方案(的討論稿出臺(tái)之后，周麗輝的公益組織在民政部門登記成功。

討論稿出臺(tái)之后，廣東也有地市制定了相應(yīng)的改革政策。從2012年1月1日起，廣州開(kāi)放上述8類社會(huì)組織直接登記；2012年5月1日起，這一措施在廣州市的民政機(jī)構(gòu)全面鋪開(kāi)。

到了2012年7月1日，廣東省出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織的方案》。在廣東省內(nèi)成立社會(huì)組織，不用再找業(yè)務(wù)主管部門，可直接向民政部門申請(qǐng)登記即可。

從當(dāng)年廣東各地市的社會(huì)組織數(shù)量來(lái)看，這一改革的效果頗為顯著。以深圳為例，該市共有社會(huì)組織5092家，其中登記4661家，備案433家，每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織4.88個(gè)。

先行探路的廣東，也遇到了一些值得注意的情況。

全國(guó)人大代表、廣東省發(fā)改委主任李春洪在兩會(huì)期間接受媒體采訪時(shí)表示，“這次改革與以往所不同的是，首次提出政府要向社會(huì)放權(quán)，要讓社會(huì)力量來(lái)參與社會(huì)事務(wù)的管理”，因此，“能否鞏固這次改革的成果，關(guān)鍵在于社會(huì)組織能否接住這部分職能。

周麗輝的點(diǎn)點(diǎn)青少年藥物成癮關(guān)愛(ài)中心正在面向社會(huì)招聘總干事，她對(duì)記者表示，由于該組織關(guān)注的是敏感人群，從事這項(xiàng)工作的人員需要有極高的專業(yè)素質(zhì)才能夠勝任。目前該組織雖然能夠隨時(shí)調(diào)用深圳市的義工團(tuán)隊(duì)，但真正的全職人員只有3人。

而在具體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)上，由于國(guó)內(nèi)還沒(méi)有成熟的研究機(jī)構(gòu)可以為他們做業(yè)務(wù)指導(dǎo)，周麗輝只能求助于來(lái)自香港的專業(yè)團(tuán)隊(duì)。

同時(shí)，社會(huì)組織的專業(yè)性亟待提高，一些希望正式登記的草根組織則更需要規(guī)范的指導(dǎo)。深圳市手牽手工友會(huì)的負(fù)責(zé)人陳燕娣向記者表示，她已經(jīng)三次向民政部門提出了等級(jí)要求，但因?yàn)榻M織內(nèi)沒(méi)有專業(yè)的律師和社會(huì)人士做指導(dǎo)，民政部門未能幫她登記。

剛剛走上成長(zhǎng)之路的社會(huì)組織，仍然需要時(shí)間來(lái)消化政府放開(kāi)的這些職能。

“對(duì)于社團(tuán)登記制度的改革，社會(huì)組織總體評(píng)價(jià)都很積極，大家反映工作上便利多了。相比較來(lái)說(shuō)，社會(huì)組織在廣東注冊(cè)更容易，而已經(jīng)建立的社會(huì)組織還希望能有更多的進(jìn)展。”北京師范大學(xué)公益研究院院長(zhǎng)王振耀評(píng)價(jià)說(shuō)。

20年的漫長(zhǎng)破冰

而“更多的進(jìn)展”有賴于頂層立法的推進(jìn)。

如今，國(guó)內(nèi)多個(gè)地級(jí)市已出臺(tái)新的或修改了的《社會(huì)組織登記管理辦法》，這事實(shí)上是對(duì)上級(jí)行政法規(guī)的“突破”，因?yàn)樘幱诹⒎攲拥摹渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，至今尚未修訂。

鄭州市就是借道國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)部分社會(huì)組織實(shí)行直接登記的實(shí)施意見(jiàn)》。國(guó)務(wù)院《指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確指出：支持各類社會(huì)組織發(fā)展，推動(dòng)政府部門向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能。

“該意見(jiàn)賦予了河南省先行先試的權(quán)力”。河南省民間組織管理局人員介紹說(shuō)。

一名民政部民間組織管理局負(fù)責(zé)

人稱，長(zhǎng)遠(yuǎn)看，需要針對(duì)社會(huì)組織的管理要制定《社會(huì)組織法》，畢竟現(xiàn)行的社團(tuán)管理體系是20多年前確立的，“理順登記管理體制，最終目的是實(shí)現(xiàn)所有社會(huì)組織直接登記。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授雷興虎介紹，我國(guó)有關(guān)社會(huì)團(tuán)體的立法較為零亂、分散，分別規(guī)定在一般性和特別性的法律規(guī)范之中。一般性立法主要是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等。而另有一些單行法律對(duì)特殊社會(huì)團(tuán)體的管理作出了規(guī)定，例如，《基金會(huì)登記管理辦法》對(duì)基金會(huì)、《工會(huì)法》對(duì)工會(huì)、《律師法》對(duì)律師協(xié)會(huì)、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)、《證券法》對(duì)證券業(yè)協(xié)會(huì)、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)分別作出了規(guī)定。

“一般性立法中，最為重要的當(dāng)數(shù)憲法第35條的規(guī)定：‘中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、結(jié)社、游行、示威的自由?！@為公民的結(jié)社權(quán)利和結(jié)社自由提供了憲法保障?！崩着d虎說(shuō)。

但在實(shí)際操作層面，幾乎每一次立法都是把重心放在對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行規(guī)范和管理上。

1950年9月，政務(wù)院制定了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》，并授權(quán)內(nèi)務(wù)部于1951年3月制定了該辦法的實(shí)施細(xì)則。目的主要是清理舊社會(huì)遺留下來(lái)的各種社會(huì)團(tuán)體，取締不符合新社會(huì)要求的社會(huì)團(tuán)體，對(duì)于其他社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行改造后予以保留。

經(jīng)過(guò)3年的時(shí)間基本完成這一任務(wù)后，這個(gè)法規(guī)逐漸被棄之不用，主要由各個(gè)部門分別主管與自己業(yè)務(wù)相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體的審批和管理工作。

改革開(kāi)放后，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展加快。1984年，中共中央和國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格控制全國(guó)性組織的通知》，明確了社會(huì)團(tuán)體由各歸口部門分別審查，由國(guó)家體改委負(fù)責(zé)審定。

然而由于“歸口部門”規(guī)定過(guò)于模糊，使得黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)都可批準(zhǔn)社會(huì)團(tuán)體的成立，甚至社會(huì)團(tuán)體本身也可批準(zhǔn)成立社會(huì)團(tuán)體。

數(shù)據(jù)顯示，到1989年初，全國(guó)社會(huì)團(tuán)體由“文革”前的近百個(gè)猛增到1600多個(gè)，地方性社會(huì)團(tuán)體也由6000多個(gè)猛增到近20萬(wàn)個(gè)。

1989年10月，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，正式奠定了由民政部主管登記管理，并受業(yè)務(wù)主管部門管理的“雙重管理”模式，同時(shí)對(duì)社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行了清理整頓和重新登記。

這一條例也并未阻擋社會(huì)組織的爆炸性增長(zhǎng)。數(shù)據(jù)顯示，1993年到1995年，全國(guó)每年大約新增社會(huì)團(tuán)體3萬(wàn)個(gè)，到1995年底，全國(guó)各類社會(huì)團(tuán)體已達(dá)20萬(wàn)個(gè)。在此背景下， 1998年10月，國(guó)務(wù)院修訂了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，并在全國(guó)范圍內(nèi)又開(kāi)展了一次社會(huì)團(tuán)體的清理整頓，查處、合并、取締了一批社會(huì)團(tuán)體。

新《條例》實(shí)施后，社會(huì)組織數(shù)量迅速下降。1998年底，全國(guó)社會(huì)團(tuán)體已由1996年前的20萬(wàn)個(gè)減至16.5萬(wàn)個(gè)，到2002年底，又下降為13.3萬(wàn)個(gè)。

2004年7月8日，《中國(guó)社團(tuán)法》專家稿完成，這是中國(guó)社科院法學(xué)所和荷蘭駐華大使館歷時(shí)3年的合作項(xiàng)目，但專家稿完成后便石沉大海。

官方對(duì)社團(tuán)法立法進(jìn)展的最近一次正面回應(yīng)，是2012年3月，民政部部長(zhǎng)李立國(guó)對(duì)媒體表示，修訂三個(gè)行政法規(guī)列入了國(guó)務(wù)院當(dāng)年的立法計(jì)劃。而制定《社會(huì)組織法》還沒(méi)有時(shí)間表，如果豐富了前面講的三個(gè)實(shí)踐，社會(huì)認(rèn)識(shí)更趨于統(tǒng)一，就會(huì)適時(shí)地提上日程。

顯然，要最終實(shí)現(xiàn)所有社會(huì)團(tuán)體直接登記，仍面臨一些現(xiàn)實(shí)的困難?！翱紤]到政治法律類、宗教類等社會(huì)組織以及境外非政府組織在華代表機(jī)構(gòu)的情況比較復(fù)雜，成立這些社會(huì)組織，在申請(qǐng)登記前，仍需要經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意。”馬凱3月10日在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議上提到。

(本報(bào)記者姚建莉亦有貢獻(xiàn))

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