周放生：減少國(guó)資體制性流失只有靠改革

2013年03月10日 23:13
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道作者：鄧瑤

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本報(bào)記者鄧瑤北京報(bào)道

與過去十年相比，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總量及質(zhì)量都發(fā)生了巨變，國(guó)資委主導(dǎo)的新國(guó)資監(jiān)管體制功不可沒。

然而，不能忽視的一點(diǎn)是，國(guó)企深層次改革在這十年舉步維艱，股權(quán)多元化改革步伐比設(shè)想的要緩慢很多。

國(guó)企改革專家周放生曾擔(dān)任國(guó)資委改革局副局長(zhǎng)，對(duì)我國(guó)國(guó)企改革有持續(xù)深入研究。他認(rèn)為，由于國(guó)企經(jīng)營(yíng)狀況大為好轉(zhuǎn)，導(dǎo)致改革的激情消退，“近十年宏觀層面的國(guó)有企業(yè)改革相對(duì)停滯了”

重視國(guó)資體制性流失

《21世紀(jì)》：國(guó)有資產(chǎn)流失在我國(guó)長(zhǎng)期存在，你認(rèn)為和過去相比，目前國(guó)有資產(chǎn)主要以何種方式流失？

周放生：企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失是一個(gè)長(zhǎng)期廣受關(guān)注的問題，因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)的性質(zhì)是全民所有。什么是國(guó)有資產(chǎn)流失？就是沒有通過市場(chǎng)公平交易的方式轉(zhuǎn)讓、處置國(guó)有資產(chǎn)。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)是企業(yè)的凈資產(chǎn)，而不是企業(yè)的資產(chǎn)總額。

社會(huì)比較容易關(guān)注的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失是看得見的流失。比如，在國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易過程中以低于市場(chǎng)交易價(jià)格買賣，交易的時(shí)候不對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，或低價(jià)評(píng)估，或沒有審計(jì)或以各種手段進(jìn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)移等。

國(guó)資委成立后，陸續(xù)出臺(tái)了一系列規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制的法規(guī)政策。應(yīng)該說，政策法規(guī)方面的漏洞越來越少了，只要嚴(yán)格按照相關(guān)法規(guī)政策執(zhí)行，并且監(jiān)督到位，看得見的國(guó)有資產(chǎn)流失就可能避免。

還有一種企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失是看不見的流失，即體制性流失，這種流失不容易看見。傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)體制是無人負(fù)責(zé)的體制，比如說，決策失誤無人承擔(dān)最終責(zé)任；投資失誤無人負(fù)責(zé)；盲目擴(kuò)張無人負(fù)責(zé)；嚴(yán)重虧損無人負(fù)責(zé)；資不抵債破產(chǎn)無人負(fù)責(zé)；低效無人負(fù)責(zé)；浪費(fèi)無人負(fù)責(zé)；管理混亂無人負(fù)責(zé)；大家拿無人負(fù)責(zé)；只能生不能死無人負(fù)責(zé)等等。十多年前，國(guó)企三年脫困時(shí)期，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上國(guó)有大中型企業(yè)虧損

面達(dá)到39.1%，實(shí)際虧損超過60%。其中：有宏觀原因，有外部政策原因，根本是體制原因，內(nèi)在原因。

經(jīng)過30年的改革，傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)發(fā)生了很大變化，地市級(jí)以下的國(guó)企大多改制了。國(guó)有大企業(yè)也推進(jìn)了各方面的改革和發(fā)展。但無人負(fù)責(zé)的問題，體制性流失問題仍然嚴(yán)重存在。減少體制性流失只能靠進(jìn)一步深化改革來解決。

《21世紀(jì)》：你剛才提到體制性國(guó)資流失需要進(jìn)一步改革，你認(rèn)為應(yīng)該如何改革？

周放生：實(shí)際上，近十年宏觀層面的國(guó)有企業(yè)改革相對(duì)停滯了。由于經(jīng)濟(jì)處于上行期，國(guó)企經(jīng)營(yíng)狀態(tài)大為好轉(zhuǎn)，于是上下都認(rèn)為沒有深化改革必要了。全社會(huì)范圍內(nèi)的國(guó)企改革意識(shí)減弱了，承受能力減弱了。這也是宏觀層面國(guó)企改革相對(duì)停滯的客觀原因。

解決國(guó)有資產(chǎn)體制性流失，首先需要對(duì)國(guó)有企業(yè)推進(jìn)股份制改革，產(chǎn)權(quán)制度改革。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善制度法規(guī)，完善董事會(huì)制度，加強(qiáng)管理制度。目前，國(guó)有企業(yè)母公司絕大多數(shù)還是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，國(guó)企母公司股權(quán)多元化改革還沒有破題。

其次開放市場(chǎng)。尤其是國(guó)企相對(duì)壟斷的市場(chǎng)進(jìn)一步放開。

再次市場(chǎng)化退出。目前已經(jīng)發(fā)生虧損、嚴(yán)重虧損的企業(yè)，以及資不抵債企業(yè)要堅(jiān)決用市場(chǎng)方式解決?；蛘咄顺鰢?guó)有，或者退出市場(chǎng)。再也不要用補(bǔ)虧的方式挽救企業(yè)。過去多年國(guó)企改革就是這么做的。改革不應(yīng)倒退。有人擔(dān)心會(huì)不穩(wěn)定，事實(shí)證明，改革才能真正穩(wěn)定，長(zhǎng)期穩(wěn)定。

《21世紀(jì)》：你提到央企曾發(fā)生過很多投資失誤，但依然很少有人為此負(fù)責(zé)，你認(rèn)為在這方面應(yīng)該如何追責(zé)？

周放生：這個(gè)問題的解決，一方面還需要制度完善，另一方面，最根本的還是要解決體制問題，只有體制問題解決了，制度完善就會(huì)更有效。改革是制度完善的原動(dòng)力。

風(fēng)險(xiǎn)管控剛起步

《21世紀(jì)》：加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控也是防止國(guó)資損失的主要手段之一，你認(rèn)為目前央企普遍存在的風(fēng)險(xiǎn)有哪些？

周放生：巨大市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)央企來說是一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問題。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)非常嚴(yán)酷，市場(chǎng)環(huán)境多變，央企每天都在面對(duì)各種不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)資委很重視央企的風(fēng)險(xiǎn)防控。2006年6月，國(guó)資委發(fā)布了《中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，這是我國(guó)發(fā)布的第一個(gè)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理文件。作為出資人職責(zé)的基本體現(xiàn)，國(guó)資委在《指引》中明確了風(fēng)險(xiǎn)管理的定義、基本流程，明確了風(fēng)險(xiǎn)管理的體系，包括組織結(jié)構(gòu)體系和信息化系統(tǒng)體系，也明確了建立風(fēng)險(xiǎn)管理的文化。這個(gè)文件發(fā)布近7年來，央企在風(fēng)險(xiǎn)管理的意識(shí)、理念、制度建設(shè)等方面都有了進(jìn)步。

但這僅是剛剛開始。如今，央企在市場(chǎng)當(dāng)中面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)，比如說，許多央企戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)極大，戰(zhàn)略方向有失誤；投資風(fēng)險(xiǎn)是央企面對(duì)的最大風(fēng)險(xiǎn)之一，在過去幾十年來，投資失誤不計(jì)其數(shù)，甚至有些項(xiàng)目投產(chǎn)之時(shí)即停產(chǎn)之日。盲目擴(kuò)張，追求所謂大，寧當(dāng)雞頭不當(dāng)鳳尾是重要原因。投資決策一個(gè)人說了算，又沒有第三方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不出問題才怪。

央企投資失誤既有體制問題，也有機(jī)制問題，還有管理問題，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，投資不是不允許有失誤，有一定量的失誤是正常的，是人們認(rèn)識(shí)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的成本和代價(jià)，但是，我們的失誤超過了正常水平，正常情況，就應(yīng)該分析深層次原因了。

另外，央企面臨“走出去”風(fēng)險(xiǎn)。去一個(gè)陌生的國(guó)家投資，所遇到的風(fēng)險(xiǎn)比在國(guó)內(nèi)大得多，這方面央企既取得了成效和發(fā)展，又有慘痛的教訓(xùn)，這方面還有許多未知的規(guī)律需要我們?nèi)フJ(rèn)知。

《21世紀(jì)》：在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，國(guó)資委要求央企重點(diǎn)做好內(nèi)控，你認(rèn)為央企應(yīng)該怎樣做好內(nèi)控？

周放生：內(nèi)控是企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)和重要組成部分。內(nèi)部控制的本質(zhì)是流程管理。在全世界范圍內(nèi)，企業(yè)管理已經(jīng)從職能管理上升為流程管理。央企與國(guó)際先進(jìn)企業(yè)比較，依然有較大差距。因此，現(xiàn)在，財(cái)政部和國(guó)資委都要求企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)控管理，是非常及時(shí)的選擇。

周放生：減少國(guó)資體制性流失只有靠改革

目前，央企的流程管理仍然剛剛起步。首先，企業(yè)要進(jìn)行流程梳理、流程再造。明確流程管理中的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。其次，要將內(nèi)控與考核制度相結(jié)合。再次，內(nèi)控要實(shí)現(xiàn)流程的標(biāo)準(zhǔn)化和IT化。

央企要達(dá)到這些目標(biāo)恐怕還需要10-20年，這是一個(gè)任重道遠(yuǎn)的目標(biāo)，但必須努力去做，不然我們跟國(guó)際一流企業(yè)的差距將越來越大。

母公司應(yīng)股權(quán)多元化

《21世紀(jì)》：在外界看來，近兩年央企重組步伐似乎放緩，你怎么看？

周放生：央企重組是必要的，也是一個(gè)永恒的主題，但重組既應(yīng)該推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部重組，并且應(yīng)該盡量用市場(chǎng)的手段，少用或不用行政手段，也應(yīng)該推動(dòng)國(guó)有企業(yè)與民資、外資進(jìn)行重組，不能搞封閉式重組，不能總是國(guó)有企業(yè)重組別人，而是以開放的心態(tài)歡迎民營(yíng)企業(yè)和外資重組國(guó)有企業(yè)，尤其是那些虧損嚴(yán)重企業(yè)。這樣才能實(shí)現(xiàn)混合所有制的股份制改革。

重組是一個(gè)總體目標(biāo)，不同階段的重點(diǎn)不同，在前一階段重組基礎(chǔ)上更強(qiáng)調(diào)質(zhì)量，更強(qiáng)調(diào)科學(xué)性。最近國(guó)資委停止考核央企的營(yíng)業(yè)收入，其實(shí)是將重組朝一個(gè)更加科學(xué)的方向推進(jìn)。

《21世紀(jì)》：你談到股權(quán)多元化改革，有人擔(dān)心民企重組國(guó)企將產(chǎn)生國(guó)有資產(chǎn)流失，你認(rèn)為呢？

周放生：流失不流失關(guān)鍵不在重組不重組，而在規(guī)范不規(guī)范。只要監(jiān)督到位、操作規(guī)范，可以做到盡量避免國(guó)資流失發(fā)生。完全避免做不到，這是必須付出的改革成本。如果經(jīng)營(yíng)不善，虧損嚴(yán)重的國(guó)有企業(yè)不改制、不重組，不及時(shí)止血，這個(gè)企業(yè)就可能破產(chǎn)，破產(chǎn)的結(jié)果就是體制性流失，將會(huì)造成更大的國(guó)有資產(chǎn)的流失。

目前在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，有一部分國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況不好，甚至嚴(yán)重虧損，這些企業(yè)就不應(yīng)該完全由內(nèi)部消化來解決問題，而是應(yīng)該讓優(yōu)秀的民企進(jìn)來重組。例如，中核鈦白原來是

國(guó)有控股的上市公司，曾連續(xù)兩年ST，這家企業(yè)重組就是引入了國(guó)內(nèi)行業(yè)領(lǐng)軍的民企，國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)退出，國(guó)有職工身份實(shí)現(xiàn)置換。從目前的情況看，這個(gè)上市公司的經(jīng)營(yíng)已經(jīng)有了改善。

《21世紀(jì)》：你認(rèn)為央企母公司應(yīng)該如何改革？

周放生：國(guó)企改革重點(diǎn)要解決母公司改革，由國(guó)有獨(dú)資公司改制成為混合所有制的企業(yè)，引入民資和外資，使得它實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。至于具體股權(quán)結(jié)構(gòu)，可以根據(jù)不同行業(yè)和企業(yè)的具體情況來進(jìn)行安排。在這個(gè)基礎(chǔ)之上，完善董事會(huì)制度。

實(shí)際上，央企母公司實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化是2011年溫家寶總理在政府工作報(bào)告中提出的，但到目前為止幾乎沒有實(shí)質(zhì)性動(dòng)作。

央企母公司改革非常難。我認(rèn)為首先是思想解放問題，很多人認(rèn)為央企現(xiàn)在發(fā)展得很好(央企有些發(fā)展得不錯(cuò)，有些也不好，甚至很不好，不應(yīng)籠統(tǒng)地說)，為什么要將利益讓給別人，沒有必要改革；也有一些既得利益者擔(dān)心股權(quán)多元化之后，利益有可能受損。產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性已經(jīng)三十年改革實(shí)踐證明?？磥憩F(xiàn)在仍需重新認(rèn)識(shí)。只要思想解放，中央下決心去做，就可以有步驟地去實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

董事會(huì)制度是最大亮點(diǎn)

《21世紀(jì)》：可以總結(jié)一下國(guó)資委成立十年以來的改革成就嗎？

周放生：我認(rèn)為，國(guó)資委成立以來的最大亮點(diǎn)是啟動(dòng)了央企母公司董事會(huì)的制度再造，其他包括推動(dòng)了央企整體上市、推進(jìn)實(shí)施了央企輔業(yè)改制及部分辦社會(huì)職能的分離、推動(dòng)了央企內(nèi)部重組、推動(dòng)了央企企業(yè)管理的提升、建立了央企的考核制度以及薪酬制度、開始推進(jìn)央企負(fù)責(zé)人向社會(huì)甚至全球公開招聘、開始建立央企紅利上繳制度。

《21世紀(jì)》：為什么董事會(huì)制度是國(guó)資委改革成績(jī)的最大亮點(diǎn)？

周放生：國(guó)資委成立十年以來，改革的最大亮點(diǎn)就是推動(dòng)建設(shè)規(guī)范的董事會(huì)制度。一部分央企開始建立真正意義上的董事會(huì)制度。

有人說，這是形式主義，或形同虛設(shè)。我認(rèn)為，這是有實(shí)質(zhì)性意義的改革。為什么？過去國(guó)有企業(yè)的體制就是“一把手”說了算的體制。所謂“成也蕭何敗也蕭何”，企業(yè)經(jīng)營(yíng)系于一個(gè)人，如果這個(gè)企業(yè)的“一把手”廉潔自律又有好的戰(zhàn)略思維和執(zhí)行能力，這個(gè)企業(yè)就能發(fā)展，如果不是這樣，這個(gè)企業(yè)就要倒霉。

真正的董事會(huì)制度建立后，這種狀態(tài)開始改變?！耙话咽帧辈辉倌芤粋€(gè)人說了算。開始民主、科學(xué)。央企目前建立的董事會(huì)制度的有效性，可能要優(yōu)于上市公司的董事會(huì)，外人無法體會(huì)這一點(diǎn)，只有親身體驗(yàn)的人，才能明白。

當(dāng)然，國(guó)資委對(duì)央企董事會(huì)的改革，也只是剛剛開始，還需要將之?dāng)U展至所有央企和國(guó)企。無論困難有多大，都應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)，并且應(yīng)該在建立董事會(huì)制度的基礎(chǔ)上，不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)央企母公司的混合所有制改革。