政績考核機(jī)制惹的禍

2013年02月23日 04:34
來源：中國經(jīng)營報(bào) 作者：唐黎明

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對(duì)土地財(cái)政的依賴與現(xiàn)有的政績考核模式相交織，是造就空城鬼城的根本原因。對(duì)于市長市委書記而言，城市是彰顯政績的最佳舞臺(tái)：每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)都想在自己的任期內(nèi)，使城市的面貌越來越現(xiàn)代化，評(píng)價(jià)一個(gè)政府官員是否有能力，在很大程度上也看其為城市做了怎樣的改觀，尤其是表面視覺上的變化。

這使得生長在全國各地的空城鬼城的發(fā)展模式如出一轍，將政府部門從老城搬遷到新城區(qū)，依靠政府中心搬遷的模式帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，美其名曰“政務(wù)新區(qū)”。從城市形態(tài)上看，新區(qū)的政務(wù)中心旁多半環(huán)繞著人造湖泊、大廣場(chǎng)，以及一棟棟的住宅樓和寫字樓……對(duì)于地方政府而言，低買高賣，政府部門的土地是劃撥的，住宅和寫字樓的地價(jià)房價(jià)卻是按照市場(chǎng)定價(jià)的，既有光鮮的城市形象，又有亮麗的GDP數(shù)據(jù)，還有大筆的土地出讓金收入，怎么看都是不賠本的買賣。

在這場(chǎng)狂熱的造城運(yùn)動(dòng)中，地方政府和房地產(chǎn)商奮勇前進(jìn)，房地產(chǎn)投資投機(jī)者也不甘人后。近年來，貨幣貶值，住宅市場(chǎng)中的投資性需求也旺盛起來，不僅在一線城市，二三線城市亦如此，這種需求并不看重房子本身的好壞，居住環(huán)境的優(yōu)劣，區(qū)域發(fā)展?jié)摿Φ拇笮。皇菫榱宿D(zhuǎn)手謀利。

中國的房地產(chǎn)業(yè)正在墮落為一個(gè)擊鼓傳花的游戲，地方政府、房地產(chǎn)商、房地產(chǎn)投機(jī)者都試圖在鼓槌落下時(shí)分一杯羹。地方政府過度追求形象工程，沉迷于GDP競(jìng)賽的造城運(yùn)動(dòng)，使得中國的城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地財(cái)政產(chǎn)生嚴(yán)重的依賴，空城鬼城此起彼伏也不令人意外了。

然而，這種發(fā)展模式必然是不可持續(xù)的！因?yàn)槌鞘械陌l(fā)展缺少產(chǎn)業(yè)支撐。在規(guī)劃和建設(shè)新城的過程中，地方政府并沒有很好地考慮導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，區(qū)域內(nèi)的就業(yè)機(jī)會(huì)很少，人們居住在此工作在彼，非常不方便。很多不發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，地方政府造新城也是硬著頭皮上馬，明知不可為而為之，無法引入足夠的產(chǎn)業(yè)，大量房屋建好后只能任其空置，長此以往，必然債臺(tái)高筑，難以為繼。

城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然結(jié)果，是人口從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市產(chǎn)業(yè)自然轉(zhuǎn)型的過程，這是人口、土地、經(jīng)濟(jì)和生活方式等多方面轉(zhuǎn)變的自然過程。很多地方卻錯(cuò)誤地把城市化看作促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，依靠大量資本建設(shè)的城市，收獲了GDP數(shù)據(jù)，卻無人居住、無產(chǎn)業(yè)可發(fā)展，是對(duì)社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)！

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國內(nèi)地大中城市人均綜合用地已超過120平方米，對(duì)照國際上的大都市，東京人均綜合用地僅78平方米，中國香港才37平方米。與日本的快速發(fā)展時(shí)期相比較，中國GDP每增長1%，對(duì)土地的占用量差不多是日本的8倍。只執(zhí)著于土地?cái)U(kuò)張的城市化，不僅造就了空城鬼城，也是低效粗放的城市化。

要改變這種現(xiàn)狀，從技術(shù)層面而言，有許多方法，比如嚴(yán)格控制城市擴(kuò)張規(guī)模，小規(guī)模出讓土地；完善硬件配套，改革戶籍制度，吸引更多的移民到新城區(qū)居??；創(chuàng)造有利于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市投資環(huán)境，而非把全部的重心都寄托于房地產(chǎn)業(yè)和固定資產(chǎn)投資……然而從戰(zhàn)略層面而言，只有一種方法，那就是改革現(xiàn)有的政績考核模式。

鬼城空城在全國蔓延，源于各地對(duì)土地財(cái)政的依賴，根子卻在于中央對(duì)地方政府政績考核模式。例如上級(jí)政府每年都會(huì)對(duì)下級(jí)政府下達(dá)固定資產(chǎn)投資的考核目標(biāo)，使得許多地方想方設(shè)法搞大項(xiàng)目大投資重復(fù)建設(shè)，空城鬼城是投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的極端表現(xiàn)。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)型，結(jié)構(gòu)在調(diào)整，但來自上級(jí)的政績考核機(jī)制未能同步轉(zhuǎn)型，對(duì)GDP、固定資產(chǎn)投資的招商引資等指標(biāo)的考核仍對(duì)地方政府的行為起著主導(dǎo)作用?？己藱C(jī)制如果不能實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)變，必然導(dǎo)致地方官員新瓶裝舊酒，換個(gè)土地財(cái)政的馬甲再上陣。空城鬼城大行其道，板子不僅僅要打在地方政府身上，更需要改革政績考核機(jī)制。

作者系安邦咨詢高級(jí)研究員

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