專家：2020年城鎮(zhèn)化將帶動25萬億投資和消費需求

2013年01月29日 08:40
來源：21世紀經濟報道作者：王爾德

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本報記者王爾德北京報道

“我國城鎮(zhèn)化率剛超過50%，如按戶籍人口計算，真實的城鎮(zhèn)化率還不到40%，遠低于發(fā)達國家近80%的平均水平?！眹野l(fā)改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河向本報表示，因此，城鎮(zhèn)化是我國擴大內需的最大潛力所在，也是推動我國經濟社會發(fā)展轉型的重要動力。

據馬曉河介紹，根據國內相關發(fā)展規(guī)劃和聯(lián)合國預測，預計2020年我國人口規(guī)模約為14.5億，城鎮(zhèn)化率將達到60%，每年提高一個百分點，據此計算2020年我國城鎮(zhèn)人口將達到8.7億，比2011年增加約1.8億，年均增加2000萬人左右，由此，預計到2020年我國城鎮(zhèn)化將帶動投資和消費需求25萬億元以上，未來十年可以拉動經濟增長3.5-6.8個百分點。

在馬曉河看來，今后一個時期，我國將處于城鎮(zhèn)化快速推進的后半期，城鎮(zhèn)化速度將由遞增改為遞減，預計到2020年我國城鎮(zhèn)化率將達到60%左右，在2040年左右將達到70%以上。

不過，實現(xiàn)前述目標并不容易。“我國城鎮(zhèn)化發(fā)展還面臨許多體制障礙等約束性因素，為此必須推進體制的改革?！瘪R曉河認為。

未來十年城鎮(zhèn)化減速

《21世紀》：據您判斷，我國現(xiàn)在處在城鎮(zhèn)化的哪一階段？

馬曉河：從國際經驗來看，城鎮(zhèn)化過程一般可分為起步期(城鎮(zhèn)化率小于30%)、加速期(城鎮(zhèn)化率在30%-70%)、成熟期(城鎮(zhèn)化率大于70%)三個階段。2011年，我國城鎮(zhèn)化率達到51.27%，城鎮(zhèn)人口首次超過農村人口。這說明我國已經進入城鎮(zhèn)化的加速階段，與成熟期的70%水平還有較大差距。

同時，綜合各種因素分析，在未來一段時間里，我國城鎮(zhèn)化推進速度將由加速變?yōu)闇p速。這主要是由三個原因造成的。第一，國際經驗表明，50%的城鎮(zhèn)化率是由加速推進轉變?yōu)闇p速推進的一個重要轉折點；第二，我國預計到2016年新增勞動力供給轉為零，其中農村勞動力供給絕對數(shù)量將明顯減少，這意味著未來可轉移到城鎮(zhèn)的農村勞動力越來越少；第三，未來我國經濟增長將會出現(xiàn)進入周期性下行通道，經濟增長將從過去的高速增長轉為中速增長，城鎮(zhèn)吸納就業(yè)和接受人口轉移空間逐漸收窄。

事實上，有研究表明，從“十五”以來，我國城鎮(zhèn)化速度有了遞減跡象，“九五”期間年均城鎮(zhèn)化率增速為1.44%，“十五”期間平均每年提高1.35%，“十一五”期間每年1.39%，而在珠三角和長三角地等城鎮(zhèn)化率較高的東部沿海地區(qū)，減速比較明顯。

所以我認為，今后一個時期，我國城鎮(zhèn)化盡管仍將保持快速增長，但速度可能由遞增轉變?yōu)檫f減。我們通過模型分析預測，今后十年我國城鎮(zhèn)化率到2020年將達到60%左右。

《21世紀》：從更長的歷史時期來看，城鎮(zhèn)化不可能永遠持續(xù)下去，因為城鎮(zhèn)化也存在峰值。那么您認為中國城鎮(zhèn)化的峰值將在何時出現(xiàn)？

馬曉河：當城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定水平時，城鄉(xiāng)差距縮小并最終實現(xiàn)一體化發(fā)展，不僅人口停止從農村流向城鎮(zhèn)，相反部分城市人口為了躲避大城市的交通擁堵、環(huán)境污染和向往農村良好的自然環(huán)境以及生活節(jié)奏，開始向郊區(qū)和農村遷移，出現(xiàn)“逆城鎮(zhèn)化”。換句說話，城鎮(zhèn)化存在峰值。

從發(fā)達國家情況來看，美國城鎮(zhèn)化率2005年是80.8%，2011年為82%，年均增長僅為0.2%，幾近停滯，英國城鎮(zhèn)化率在2005年已達到最高值90%以上，之后城市人口比重逐年下降，2010年下降為79.5%。

根據第六次全國人口普查數(shù)據，我們通過模型測算，預測到2040年我國城鎮(zhèn)化水平將達到70%-75%。參照國際經驗，并結合我國的人口規(guī)模大、可用于城鎮(zhèn)化的國土面積有限以及地形地貌復雜多樣等國情，我們認為，我國城鎮(zhèn)化峰值應低于發(fā)達國家，70%-75%的城鎮(zhèn)化率可能就是我國的峰值，屆時，預計全國有10億人口將居住在城鎮(zhèn)。

中國城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化

《21世紀》：您前面提到，一般城鎮(zhèn)化率達到50%之后，城鎮(zhèn)化增速才會減緩，而我國的城鎮(zhèn)化速度卻在實際城鎮(zhèn)化率達到50%之前，就已經開始減緩。為什么會出現(xiàn)這樣的問題？

馬曉河：這主要是由城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化速度造成的。就二者關系而言，世界上工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展主要存在著三種關系：一是，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化同步，美日歐等發(fā)達國家大都屬于這個模式；二是城鎮(zhèn)化速度高于工業(yè)化速度，如巴西、阿根廷等拉美國家，出現(xiàn)了貧民窟和嚴重的城市??；三是，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化速城市工業(yè)發(fā)展未起到吸引大量農村勞動力向城市轉移的作用，導致城市人口增長緩慢，就像我國。

無論從城鎮(zhèn)化一般規(guī)律，還是從國際比較來看，我國城鎮(zhèn)化明顯滯后于工業(yè)化發(fā)展。根據國際經驗，合理的城市化率與工業(yè)化率的比值范圍在1.4-2.5之間，而我國城市化率與工業(yè)化率的比值從1978年的0.41到2011年的1.28，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關系尚未進入合理區(qū)間。

《21世紀》：也有觀點認為，我國的人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，對此您怎么看？

馬曉河：從上個世紀90年代中期以來，城市土地增長速度(建成區(qū)面積、建設用地面積)與城市人口增長速度(城區(qū)人口、非農業(yè)人口)的差距越來越大。由于城鎮(zhèn)面積增長幅度大大超過城鎮(zhèn)人口增長速度，城鎮(zhèn)人口密度不升反降，導致我國城市人口密度降低，人口承載數(shù)量不足。

與發(fā)達國家城市相比，我國城鎮(zhèn)人口密度偏低，這與我國土地資源極度稀缺的國情嚴重不符。根據《中國城市統(tǒng)計年鑒》(2011年)，2010年全國地級市及以上城市人口密度僅為265人/平方公里，市轄區(qū)為618人/平方公里，即便城市人口密度最大的上海市也僅僅達到2238人/平方公里，遠低于同期發(fā)達國家城市人口密度，同期東京人口密度為4750人/平方公里、首爾16700人/平方公里，羅馬2950人/平方公里。

《21世紀》：除了上面提到的兩個問題，您認為，我國城鎮(zhèn)化還存在哪些問題？

馬曉河：主要是地區(qū)發(fā)展不平衡，東中西部地區(qū)之間發(fā)展差距大；大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調，大中城市發(fā)展超前，小城市和城鎮(zhèn)發(fā)展落后；城鎮(zhèn)化發(fā)展方式轉變滯后，資源環(huán)境壓力加大。

什么阻礙了人的城鎮(zhèn)化？

《21世紀》：我國城鎮(zhèn)化存在的問題，主要是由哪些原因造成的？

馬曉河：首先是，為GDP論過多地占有了資源用于工業(yè)化，擠壓了城鎮(zhèn)發(fā)展的空間。在現(xiàn)有財政體制與政績考核體系下，各級城市政府為了做大GDP規(guī)模，將大量的公共資源和社會資本導入產業(yè)發(fā)展，既造成了各地產能不斷擴張，加劇產能過剩的矛盾，同時也使城鎮(zhèn)發(fā)展不但缺乏公共資源配置，還缺乏社會資本的有力支持。城市建設有許多都是形象工程、有利于產業(yè)招商增值的工程，而真正能帶來人口深度城鎮(zhèn)化的公共服務和公共設施建設并不多見。結果是GDP上去了，但以人口集聚為標準的城鎮(zhèn)化實際水平并沒有提高。

其次是，城鄉(xiāng)二元體制抑制了城鎮(zhèn)化的推進?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)二元體制人為降低了農民轉化為市民的能力。農民所擁有的土地不能直接進入市場，農村集體所有的土地必須出讓給國家后才能進行市場交易，土地是否出讓、出讓給誰、出讓價格多少、出讓收入怎么分配等，都不由農民說了算，結果土地產生的收益絕大部分被各級政府以各種名義侵蝕掉。

同時，城鄉(xiāng)居民同工不同酬，農民工工資只有城鎮(zhèn)職工的50%左右。在土地非農化和人口市民化過程中，各級政府都想盡辦法在要素轉移和流動中獲取最大紅利，誰都不想承擔要素轉移和人口流動帶來的成本。城鄉(xiāng)二元體制還人為抬高了農民進城落戶的門檻。農民即使進城也很難獲得市民身份，無法在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、養(yǎng)老和救助等諸多領域享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。因此他們成為兩棲人，長期在城鄉(xiāng)間奔波，不但增加了進城農民的生存和發(fā)展成本，造成了交通和社會管理等公共資源的浪費和短缺，還阻礙了城鎮(zhèn)化進程。

再者是，我國的城鎮(zhèn)發(fā)展模式在集聚人口方面的效應不是最大化，而是最小化。我國的城市行政組織系統(tǒng)包括省級、副省級、地級、縣級、鄉(xiāng)級(建制鎮(zhèn))等五個等級，大城市利用行政級別，將公共資源和公共權力集中在直轄市、省會城市，同時國家還給許多優(yōu)惠政策扶持大城市發(fā)展。于是越來越多人愿意向大城市集中，人口過多、過度地向大城市集中，導致大城市出現(xiàn)城市病，這又將迫使政府進一步強化戶籍、教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、養(yǎng)老等方面的行政管理，用行政手段阻止人口向大城市遷入。而中小城市在被政策忽視和公共資源以及公共權力上移情況下，技術設施條件差、公共服務不完善，產業(yè)發(fā)展成本高，使得人口集聚動力不足。

城鎮(zhèn)分散式發(fā)展，基礎設施和公共服務難以形成城市群效應，降低了城鎮(zhèn)對人口的吸納能力。一方面，大城市超越經濟發(fā)展階段的高標準建設基礎設施和良好的公共服務體系，不能對中小城市形成輻射和帶動效應；另一方面，中小城市極低的基礎設施建設和公共服務供給能力，使得中小城市難以與大城市在功能上實現(xiàn)有效對接。因此，城鎮(zhèn)化在集中人口方面無法發(fā)揮城市群聯(lián)動效應。

停建新園區(qū) 多投資公共服務

《21世紀》：您認為應如何通過體制改革和創(chuàng)新清除中國城鎮(zhèn)化進程中的障礙，將其蘊含的內需潛力釋放出來？

馬曉河：第一，要協(xié)調工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關系，優(yōu)先推進城鎮(zhèn)發(fā)展。基于我國出現(xiàn)的產能過剩矛盾，各地應停止規(guī)劃和建設新的園區(qū)，產業(yè)發(fā)展和結構升級應以挖掘現(xiàn)有的園區(qū)空間潛力，并將更多的資源特別是公共資源用于城鎮(zhèn)發(fā)展。同時，應采取新的激勵政策，引導和支持社會資本向城鎮(zhèn)基礎設施、公共服務投資。因此，應改革干部考核機制，將一個地區(qū)的城鎮(zhèn)化率及城鎮(zhèn)公共基礎設施和公共服務作為重要考核指標。

第二，徹底改革排斥農民進城的城鄉(xiāng)二元體制，促使城鄉(xiāng)公共服務均等化，從限制農民進城轉向鼓勵農民進城。具體思路是建立全國統(tǒng)一、開放的人口管理機制。從近期來看，中小城市(鎮(zhèn))應加快戶籍改革步伐，放開農民工進城落戶的政策條件；大城市也要創(chuàng)造條件，不斷放寬戶口準入制度，允許有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、穩(wěn)定收入來源的農民工轉為市民。同時改革社會公共服務與戶口掛鉤的制度，廢除針對農民工的歧視性體制安排。

第三，推進土地的市場化改革，提高農民轉化為市民的能力。具體來說，應改革土地征用管理辦法，在嚴格界定公益性和非公益性作用的界限、不斷縮小公益性征地范圍的同時，不同類型的土地交易都應按照市場化規(guī)則進行。要將農民逐步培育成土地市場交易的主體，積極探討農村集體建設用地直接參與土地市場交易的辦法。

變“以大管小”為“以大帶小”

《21世紀》：我國的大中小城市應當如何實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展？

馬曉河：由于我國人多地少，在城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑上，應以大城市為依托，以中等城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群。目前我國已經形成京津冀、長三角、珠三角、遼中南、山東半島、海峽西岸、中原、長江中游、川渝、關中十大城市群。今后政府調控的重點在發(fā)展，即以市場為導向、打破區(qū)域人為壁壘和行政界限壁壘，構成成熟的一體化市場，推進要素在區(qū)域內部高效流動。

另外，還要在湘東地區(qū)、江淮地區(qū)、吉林中部地區(qū)、黑龍江西南部地區(qū)、北部灣地區(qū)、天山北坡地區(qū)培育地區(qū)性城市群。而對無法與城市群或者區(qū)域性中心城市形成關聯(lián)發(fā)展的小城鎮(zhèn)，各級政府要給予特殊扶持政策，給予他們更多的發(fā)展權力，給他們配置更多的公共資源。

要轉變城鎮(zhèn)發(fā)展模式，促進城鎮(zhèn)發(fā)展在集聚人口方面的效應最大化。首先要從以大管小轉向以大帶小。通過改革弱化城市行政級別，在政策安排上要更多地考慮和照顧中小城市(鎮(zhèn))的發(fā)展需要，支持其基礎設施建設、構建公共服務體系，以增強人口的承載能力。第二，我國大中小城市(鎮(zhèn))之間，應在基礎設施建設、公共服務體系構建、產業(yè)布局方面，統(tǒng)一規(guī)劃，一體化建設。