提高人力資本地位 奠定基金多元投資法律基礎(chǔ)(2)

2012年12月31日 07:59
來源：證券時(shí)報(bào) 作者：孫杰

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——中國(guó)證監(jiān)會(huì)祝賀《證券投資基金法》修訂通過

證券時(shí)報(bào)記者 賈壯

12月28日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議通過了修訂后的《中華人民共和國(guó)證券投資基金法》，新基金法將于2013年6月1日正式實(shí)施。證監(jiān)會(huì)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，法律的修訂完善，夯實(shí)了基金業(yè)的制度基礎(chǔ)，優(yōu)化了基金業(yè)的發(fā)展環(huán)境，拓展了基金業(yè)改革創(chuàng)新的空間，強(qiáng)化了依法治市、依法監(jiān)管和投資者保護(hù)。作為基金業(yè)基礎(chǔ)性制度頂層設(shè)計(jì)和整體安排的總綱領(lǐng)、財(cái)富管理行業(yè)規(guī)范的新標(biāo)桿，新基金法必將增強(qiáng)行業(yè)的公信力和市場(chǎng)的吸引力，促進(jìn)培育養(yǎng)成專業(yè)、長(zhǎng)期、理性的投資文化，對(duì)于推動(dòng)資本市場(chǎng)的穩(wěn)定健康發(fā)展，具有非常重要而深遠(yuǎn)的意義。

行業(yè)發(fā)展需要修法

證監(jiān)會(huì)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，現(xiàn)行基金法自2004年實(shí)施的九年來，我國(guó)基金業(yè)發(fā)展迅速，取得了令人矚目的成就。基金份額總數(shù)迅速增加，基金資產(chǎn)規(guī)模不斷增長(zhǎng)，基金產(chǎn)品日漸豐富，基金已成為廣大投資者參與社會(huì)投資、增加居民財(cái)產(chǎn)性收入的重要渠道，社會(huì)影響力和市場(chǎng)影響力日益廣泛。基金業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)了各類金融資產(chǎn)的優(yōu)化配置，加快儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化的進(jìn)程和效率，進(jìn)一步完善金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)?；鸬膶I(yè)化服務(wù)為社保基金、企業(yè)年金等各類養(yǎng)老金提供了保值增值的平臺(tái)，為建立健全社會(huì)保障體系做出了巨大貢獻(xiàn)。同時(shí)，作為資本市場(chǎng)最主要的機(jī)構(gòu)投資者之一，基金的發(fā)展壯大有力地推動(dòng)了資本市場(chǎng)新股發(fā)行詢價(jià)、上市公司治理等制度改革。但是，隨著經(jīng)濟(jì)和金融體制改革的不斷深化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國(guó)財(cái)富管理行業(yè)和資本市場(chǎng)發(fā)生了很大的變化，實(shí)踐中新的情況和問題不斷出現(xiàn)。例如，對(duì)市場(chǎng)和投資者具有重要影響的私募基金，作為一種金融工具，在推動(dòng)我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高自主創(chuàng)新能力等方面起到非常重要的作用，是我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展的重要領(lǐng)域，但存在法律地位和法律關(guān)系不明確、監(jiān)管缺位、資金募集和使用不規(guī)范等問題，蘊(yùn)含一定的金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。又如，公募基金的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻過高，妨礙了更充分的競(jìng)爭(zhēng)；業(yè)務(wù)范圍限制過嚴(yán)，局限了服務(wù)領(lǐng)域的拓展空間；行政審批管制過多，制約了市場(chǎng)活力的發(fā)揮；業(yè)務(wù)規(guī)范過于細(xì)致，抑制了市場(chǎng)創(chuàng)新和差異化競(jìng)爭(zhēng)；組織形式的單一和專業(yè)人士持股的限制，忽視了基金業(yè)以人力資本、智力資本為核心價(jià)值的特點(diǎn)，也影響了運(yùn)作的靈活性。同時(shí)，基金治理結(jié)構(gòu)不健全，基金法老鼠倉(cāng)”、內(nèi)幕交易等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，投資者權(quán)益保護(hù)力度尚待進(jìn)一步加強(qiáng)。市場(chǎng)改革發(fā)展實(shí)踐反映出現(xiàn)行法律存在的制度空白和缺陷，已經(jīng)嚴(yán)重影響市場(chǎng)功能作用的發(fā)揮，難以適應(yīng)財(cái)富管理市場(chǎng)快速發(fā)展和金融產(chǎn)品日益多樣的要求。

該負(fù)責(zé)人稱，基金業(yè)的發(fā)展實(shí)踐迫切需要法律制度與時(shí)俱進(jìn)地作出調(diào)整。立法機(jī)關(guān)對(duì)資本市場(chǎng)高度重視、關(guān)心和支持，及時(shí)啟動(dòng)法律修改，系統(tǒng)研究實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，全面總結(jié)九年來法律實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，不斷深化對(duì)資本市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識(shí)，并充分借鑒國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生后各國(guó)對(duì)基金監(jiān)管制度改革的經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)適應(yīng)世界發(fā)展的潮流。立足于更加適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的客觀要求，為基金業(yè)發(fā)展創(chuàng)新創(chuàng)造良好環(huán)境、保護(hù)投資者合法權(quán)益和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，立法機(jī)關(guān)對(duì)法律的調(diào)整范圍、私募基金監(jiān)管和公募基金規(guī)范等問題作了大幅補(bǔ)充、修改和完善，為基金業(yè)的規(guī)范發(fā)展和有效監(jiān)管提供了強(qiáng)有力的法律保障。新基金法共15章，與現(xiàn)行法律12章相比，新增4章、刪除一章；共155條，與現(xiàn)行法律103條相比，新增55條，刪除3條，并對(duì)74個(gè)條款的內(nèi)容和文字作了修改。

——適當(dāng)擴(kuò)大調(diào)整范圍，規(guī)范私募基金運(yùn)作，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，防范監(jiān)管套利和監(jiān)管真空，優(yōu)化機(jī)構(gòu)投資者結(jié)構(gòu)。新基金法明確了“公開募集”與“非公開募集”的界限，將私募基金作為具有金融屬性的金融產(chǎn)品納入規(guī)制范圍，并針對(duì)其資產(chǎn)規(guī)模小、客戶人數(shù)少、風(fēng)險(xiǎn)外溢弱等特點(diǎn)，在基金合同簽訂、資金募集對(duì)象、宣傳推介方式、基金登記備案、信息資料提供、基金資產(chǎn)托管等方面，設(shè)定與公募基金明顯不同的行為規(guī)范和制度安排，實(shí)施適度、有限的監(jiān)管。同時(shí)，按照功能監(jiān)管的理念，統(tǒng)一金融機(jī)構(gòu)私募基金業(yè)務(wù)的執(zhí)業(yè)規(guī)則和監(jiān)管要求，對(duì)名為公司或者合伙企業(yè)、實(shí)為私募基金的機(jī)構(gòu)，適用相同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。新基金法將私募基金納入規(guī)范運(yùn)作的法制化軌道，在防范其非法集資、欺詐客戶、挪用資產(chǎn)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，保證其運(yùn)作應(yīng)有的動(dòng)力和活力，并在投資主體地位和合理配置稅負(fù)等方面做出特殊安排，將吸引越來越多的機(jī)構(gòu)參與財(cái)富管理行業(yè)，投身于資本市場(chǎng)，為財(cái)富管理行業(yè)迎來大好的發(fā)展機(jī)遇。對(duì)于完善市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，形成開放、包容、多元的機(jī)構(gòu)投資者結(jié)構(gòu)，豐富基金產(chǎn)品體系，意義十分重大。不斷壯大機(jī)構(gòu)投資者隊(duì)伍，有利于發(fā)揮其促進(jìn)資本形成和財(cái)富管理的功能，帶動(dòng)社會(huì)和民間投資，提高企業(yè)直接融資比例，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，完善多層次資本市場(chǎng)。

——以放松管制、加強(qiáng)監(jiān)管為導(dǎo)向，促進(jìn)公募基金向財(cái)富管理機(jī)構(gòu)全面升級(jí)轉(zhuǎn)型。一方面，新基金法立足于推動(dòng)業(yè)務(wù)創(chuàng)新、提升行業(yè)活力和競(jìng)爭(zhēng)力，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資范圍、業(yè)務(wù)運(yùn)作等方面為公募基金大幅“松綁”：一是簡(jiǎn)政放權(quán)，大幅弱化行政審批，減少對(duì)基金管理人的任職核準(zhǔn)項(xiàng)目，取消基金托管人的任職核準(zhǔn)，取消基金管理人設(shè)立分支機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)、5%以下股東變更核準(zhǔn)，以及變更公司章程條款審批等項(xiàng)目，將基金募集申請(qǐng)由須作出實(shí)質(zhì)性判斷的“核準(zhǔn)制”，改為僅需作合規(guī)性審查的“注冊(cè)制”；二是從主要股東的資質(zhì)等方面，降低基金管理人的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，允許基金管理人通過專業(yè)人士持股等方式，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制；三是在控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大基金財(cái)產(chǎn)的投資范圍，適當(dāng)放松基金關(guān)聯(lián)交易和從業(yè)人員買賣證券的限制；四是為合伙制基金管理人、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司等金融機(jī)構(gòu)及符合條件的私募基金管理人從事公募業(yè)務(wù)，商業(yè)銀行之外的其他金融機(jī)構(gòu)從事基金托管業(yè)務(wù)，留足法律空間。這些新規(guī)定充分體現(xiàn)了財(cái)富管理行業(yè)的特點(diǎn)，有利于鼓勵(lì)引導(dǎo)民營(yíng)資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域，有利于基金管理人建立長(zhǎng)效激勵(lì)約束機(jī)制以及經(jīng)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定，也有利于樹立長(zhǎng)期投資、價(jià)值投資理念，促進(jìn)公募基金向財(cái)富管理機(jī)構(gòu)發(fā)展。另一方面，新基金法立足于防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益，在行為要求、監(jiān)督管理和責(zé)任追究等方面同步“收緊”：一是將基金管理人的股東及其實(shí)際控制人納入監(jiān)管范圍，防范其擅自干預(yù)基金經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，禁止其要求基金管理人利用基金財(cái)產(chǎn)進(jìn)行利益輸送；二是要求基金管理人和基金托管人計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力；三是有針對(duì)性地增加從業(yè)人員“基金份額持有人利益優(yōu)先”的利益沖突處理原則，補(bǔ)充其勤勉盡責(zé)、誠(chéng)實(shí)信用等受托義務(wù)，禁止其從事“老鼠倉(cāng)”交易等背信行為；四是進(jìn)一步豐富查封、凍結(jié)等執(zhí)法手段和監(jiān)管措施，加大監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任，特別是補(bǔ)充了接管、托管人撤銷等對(duì)基金管理人的風(fēng)險(xiǎn)處置措施；五是增補(bǔ)大量法律責(zé)任條款，明確市場(chǎng)禁入制度，提高處罰力度，增加違法成本，健全民事賠償、行政處罰、刑事制裁相協(xié)調(diào)、全覆蓋、多層次的責(zé)任體系。這些規(guī)定為完善市場(chǎng)監(jiān)管提供了有力武器，對(duì)于震攝違法違規(guī)行為、懲治“害群之馬”、維護(hù)市場(chǎng)秩序、凈化市場(chǎng)環(huán)境，將產(chǎn)生非常積極的影響。

——以市場(chǎng)化為重點(diǎn)，促進(jìn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和行業(yè)自律的作用發(fā)揮，強(qiáng)化市場(chǎng)自我規(guī)范、自我調(diào)整和自我救濟(jì)的內(nèi)在約束機(jī)制。一是健全基金治理結(jié)構(gòu)。針對(duì)基金份額持有人的利益代表機(jī)制較為薄弱，基金管理人、基金托管人同時(shí)承擔(dān)對(duì)基金份額持有人負(fù)責(zé)和對(duì)其股東負(fù)責(zé)的雙重責(zé)任等特點(diǎn)，新基金法補(bǔ)充了基金份額持有人大會(huì)的“二次召集”制度，有效解決了作為集體行動(dòng)機(jī)制的基金份額持有人大會(huì)召集難度大、成本高等問題，能更好地發(fā)揮其監(jiān)督約束基金管理人、基金托管人的作用。同時(shí)承參照公司治理的機(jī)理和有限合伙企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制，允許基金份額持有人大會(huì)設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，增加部分基金份額持有人作為基金管理人并承擔(dān)無限連帶責(zé)任的規(guī)定，促進(jìn)基金組織形式的多元化，更好地發(fā)揮基金相關(guān)主體的內(nèi)在約束制衡功能。二是發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用。新基金法完善了基金銷售機(jī)構(gòu)、基金份額登記機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)定，補(bǔ)充了基金銷售支付、估值、投資顧問、評(píng)價(jià)、信息技術(shù)系統(tǒng)服務(wù)等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)定，明確其市場(chǎng)準(zhǔn)入、行為規(guī)范和法律責(zé)任，確認(rèn)了基金銷售結(jié)算資金、基金份額等投資者資產(chǎn)的獨(dú)立性和安全性。新基金法支持各類基金服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，允許基金管理人將投資決策之外的非核心業(yè)務(wù)外包，有利于基金行業(yè)各參與主體形成合理的專業(yè)化分工，基金管理人可以根據(jù)自身?xiàng)l件和特點(diǎn)揚(yáng)長(zhǎng)避短，開展差異化、特色化競(jìng)爭(zhēng)，在產(chǎn)品創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新方面尋求突破，為投資者提供更多更好的理財(cái)服務(wù)?；鹬薪榉?wù)機(jī)構(gòu)在參與行業(yè)專業(yè)化分工的同時(shí)，也將承擔(dān)更多的獨(dú)立職責(zé)，為基金運(yùn)作的安全性、合規(guī)性、透明度發(fā)揮監(jiān)督約束、復(fù)核把關(guān)等“看門人”的作用發(fā)三是鼓勵(lì)行業(yè)自律管理。新基金法專門增加了“基金行業(yè)協(xié)會(huì)”一章，詳細(xì)規(guī)定了協(xié)會(huì)的性質(zhì)及組成、組織構(gòu)架及主要職責(zé)等內(nèi)容，特別是考慮到私募基金更加強(qiáng)調(diào)自律管理的特點(diǎn)，專門規(guī)定了協(xié)會(huì)履行私募基金管理人登記、基金產(chǎn)品備案的職責(zé)。這些規(guī)定將促進(jìn)協(xié)會(huì)更好地發(fā)揮行業(yè)自我管理、自我服務(wù)的平臺(tái)作用，以及行業(yè)與政府部門溝通傳導(dǎo)的橋梁作用，增強(qiáng)行業(yè)的自我規(guī)范，推動(dòng)行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和公平競(jìng)爭(zhēng)，減少行政監(jiān)管介入干預(yù)。

發(fā)揮新法作用重在落實(shí)

“法律的生命和權(quán)威在于執(zhí)行。充分發(fā)揮新基金法的規(guī)范、保障作用，重在貫徹落實(shí)，推動(dòng)形成市場(chǎng)主體嚴(yán)格守法、監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)范執(zhí)法的良好局面?！弊C監(jiān)會(huì)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示。

——貫徹落實(shí)好新基金法，首要是做好法律的宣傳、教育。要組織證券期貨監(jiān)管系統(tǒng)的全體監(jiān)管干部，基金管理公司、基金托管銀行、基金服務(wù)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員、普通投資者等市場(chǎng)主體，認(rèn)真學(xué)習(xí)新基金法，使之充分認(rèn)識(shí)新基金法出臺(tái)的重大意義，全面理解和掌握新基金法規(guī)定的有關(guān)制度和措施，使市場(chǎng)參與者真正做到知法、懂法、守法，嚴(yán)格依法辦事。

——貫徹落實(shí)好新基金法，重點(diǎn)是抓緊制定配套規(guī)章規(guī)則。此次法律修訂幅度大、涉及內(nèi)容多，確立了一些新的監(jiān)管制度，還對(duì)現(xiàn)行制度作了大量修改、補(bǔ)充，并設(shè)定了大量條款授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定有關(guān)事項(xiàng)的具體管理辦法。貫徹執(zhí)行新基金法，有的需要制定新的規(guī)則具體落實(shí)，有的涉及現(xiàn)行規(guī)章、規(guī)范性文件的修改，有的涉及部分行政審批事項(xiàng)調(diào)整和后續(xù)監(jiān)管安排銜接，特別是私募基金監(jiān)管需要一整套制度配套。要組織對(duì)現(xiàn)行規(guī)章、規(guī)范性文件作一次全方位梳理，及時(shí)修訂或者廢止與修改后的法律相抵觸或者不相適應(yīng)的內(nèi)容，并根據(jù)法律的授權(quán)，及時(shí)制定出臺(tái)相應(yīng)規(guī)則，使之更好地適應(yīng)財(cái)富管理行業(yè)和資本市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展的需要。

——貫徹落實(shí)好新基金法，核心是推進(jìn)財(cái)富管理行業(yè)的改革創(chuàng)新發(fā)展。新基金法在拓寬基金行業(yè)服務(wù)范圍、擴(kuò)大基金投資標(biāo)的、松綁投資運(yùn)作限制、優(yōu)化基金治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范行業(yè)服務(wù)行為等方面，為行業(yè)的改革創(chuàng)新發(fā)展留出了廣闊的法律空間。要切實(shí)采取有效措施，促進(jìn)全行業(yè)向財(cái)富管理服務(wù)轉(zhuǎn)型，提升創(chuàng)新能力和服務(wù)水平，堅(jiān)持服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)宗旨，形成以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以客戶為中心的經(jīng)營(yíng)理念，完善公司治理、人才培養(yǎng)和激勵(lì)約束的長(zhǎng)效機(jī)制，再造科學(xué)清晰的業(yè)務(wù)流程、決策機(jī)制和管理制度，優(yōu)化基金產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，在專業(yè)化的基礎(chǔ)上探索多元化、集團(tuán)化、特色化、個(gè)性化發(fā)展路子。

——貫徹落實(shí)好新基金法，關(guān)鍵是牢固樹立依法行政、依法監(jiān)管的理念，完善體制機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法。新基金法按照“放松管制、加強(qiáng)監(jiān)管”的思路作出的制度安排，將促進(jìn)日常監(jiān)管工作從重事項(xiàng)審批向重行為監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從重事前控制向重事后查處轉(zhuǎn)變，從重微觀管理向重防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，從重機(jī)構(gòu)監(jiān)管向重功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變。同時(shí)，新基金法豐富了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法手段，形成了區(qū)分不同主體、不同情形的多層次、逐漸升級(jí)的監(jiān)管措施體系，為進(jìn)一步提高監(jiān)管的有效性提供了法律保障。監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要認(rèn)真思考梳理，在監(jiān)管理念、監(jiān)管方式、監(jiān)管規(guī)則、資源配備等方面作出相應(yīng)的調(diào)整，及時(shí)跟上法律的發(fā)展變化，切實(shí)采取措施改進(jìn)監(jiān)管方式，研究和構(gòu)建一套公開透明、運(yùn)作高效、保障有力的監(jiān)管體系，提高監(jiān)管水平，保證監(jiān)管質(zhì)量，增強(qiáng)監(jiān)管效果。

該負(fù)責(zé)人指出，黨的十八大提出發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，深化金融體制改革，完善金融監(jiān)管，推進(jìn)金融創(chuàng)新，維護(hù)金融穩(wěn)定。新基金法將黨的相關(guān)決策措施予以制度化、法律化、條文化，其修訂出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)財(cái)富管理行業(yè)進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。我們堅(jiān)信，在新的起點(diǎn)上，認(rèn)真貫徹實(shí)施好新基金法，必將推動(dòng)資本市場(chǎng)改革發(fā)展引向深入，促進(jìn)資本市場(chǎng)穩(wěn)定健康發(fā)展，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。

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