能否打破既有利益格局決定城鎮(zhèn)化成敗

2012年12月28日 05:41
來源：證券時(shí)報(bào) 作者：黃小鵬

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改革開放30余年來，中國城市化進(jìn)程大致經(jīng)歷了前慢后快兩個階段。盡管官方城市化的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)非常穩(wěn)定，但從對現(xiàn)實(shí)的觀察中，我們確實(shí)可以感受到先慢后快這兩個階段是客觀存在的。前20年，出于對人口流動沖擊社會穩(wěn)定的擔(dān)憂，政府自覺不自覺地對城市化采取了一定的抑制政策，除沿海地區(qū)受工業(yè)化推動進(jìn)展較快外，大部分內(nèi)陸地區(qū)的城市化非常緩慢。這種局面在近10余年來發(fā)生了巨大的變化，特別是“運(yùn)營城市”的理念從沿海向內(nèi)地?cái)U(kuò)散之后，至少“土地的城市化”速度大幅地加快了。

“運(yùn)營城市”的核心就是運(yùn)營土地，它已經(jīng)成為近10余年來城市化模式的典型特征。這種模式大致可以概括如下：政府低價(jià)從農(nóng)民手中獲取土地，以土地和稅收補(bǔ)貼方式招商引資做大經(jīng)濟(jì)總量，以推高房價(jià)來拉高地價(jià)進(jìn)而獲取更多賣地收益和房地產(chǎn)稅收，其資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在吸引農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的同時(shí)又通過戶籍隔離來減少公共服務(wù)支出。

建立在土地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的城市化模式，在快速推動城市化進(jìn)程方面展示了強(qiáng)大的威力，但這一過程同時(shí)也出現(xiàn)了明顯的利益分配不均等問題，有些部門或群體在這一過程中得益很大，成為城市化的凈受益者，有些群體則處于相對被剝奪的狀態(tài)。主要的受益部門或群體有如下幾類：一是地方政府特別是省級以下地方政府，財(cái)力的增強(qiáng)為公共治理提供了有效資源；二是地方行政官僚體系，豐盈的土地財(cái)政為供養(yǎng)一個龐大而浪費(fèi)嚴(yán)重的官僚體系提供了可能，并降低了其與民眾正面沖突的風(fēng)險(xiǎn)(在土地財(cái)政較好的年份，以亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派為內(nèi)容的“三亂財(cái)政”有了明顯收斂)；三是部分腐敗官員，雖然其得益為非法性質(zhì)，但與土地房產(chǎn)相關(guān)的腐敗具有一定普遍性；四是強(qiáng)勢工業(yè)資本和房地產(chǎn)開發(fā)商，前者憑借土地補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，在缺乏核心競爭力的情況下維持著生存甚至發(fā)展，后者則在房價(jià)一路飆升之下獲取驚人暴利；五是較早成為城市身份的普通民眾，他們受益于經(jīng)濟(jì)增長和城市基礎(chǔ)設(shè)施的改善，但只為之支付了較少的成本；六是擁有多套住房的普通民眾和投機(jī)者，他們分享了房價(jià)上漲的收益，未支付或只支付了較小的成本；七是強(qiáng)勢、受到高額補(bǔ)償?shù)牟疬w戶，他們享受了公共資源投入所帶來的級差地租的絕大部分。

相對受損的群體有：一、弱勢拆遷戶和土地被低價(jià)征收者，他們?yōu)槌鞘谢畠r(jià)貢獻(xiàn)了土地資源，卻可能要承受高房價(jià)的負(fù)擔(dān)；二、較晚進(jìn)城或等待進(jìn)城的人群，他們是房價(jià)泡沫引起代際不公的直接受害者；三、社會上的中低收入者，他們的收入增長乏力，但卻被迫接受高房價(jià)引起的高消費(fèi)物價(jià)。

現(xiàn)行城市化模式造成了巨大的利益沖突和社會矛盾，現(xiàn)行模式已難以為繼，也不應(yīng)該再繼續(xù)下去，已成為社會上的廣泛共識，也正因?yàn)榇?，?dāng)決策層提出新型城鎮(zhèn)化的愿景，人們才有期待的理由。對新型城鎮(zhèn)化人們進(jìn)行了大量的討論，優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)重點(diǎn)發(fā)展城鎮(zhèn)、提高征地補(bǔ)償、改革戶籍制度給進(jìn)城農(nóng)民提供更多公共服務(wù)等內(nèi)容基本上為各方所共同認(rèn)可。新型城鎮(zhèn)化的新型在何處？我認(rèn)為不應(yīng)該是某一點(diǎn)上的“新型城而應(yīng)該是整體模式的調(diào)整和創(chuàng)新，這個新模式應(yīng)該能矯正現(xiàn)行城市化的各種嚴(yán)重弊端。

但是，僅憑良好愿望并不能保證成功?，F(xiàn)行模式之所以持續(xù)如此之久，是因?yàn)槠渲欣娓窬忠言谙喈?dāng)程度上固化了，受益集團(tuán)和受損集團(tuán)、強(qiáng)勢集團(tuán)和弱勢集團(tuán)在現(xiàn)有框架之內(nèi)的博弈已經(jīng)很難產(chǎn)生新的結(jié)果。因此，打破現(xiàn)有博弈格局，才有可能出現(xiàn)一個真正的新型城鎮(zhèn)化模式。利益調(diào)整就是要削減或取消不當(dāng)?shù)靡嫒后w的得益，恰當(dāng)補(bǔ)償利益受損群體，這也是“包容式增長”真義。

新的利益調(diào)整涉及增量和存量兩方面。新型城鎮(zhèn)化必然涉及產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，會產(chǎn)生一部分凈利益增量。比如農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村農(nóng)民身份向城市工人身份的轉(zhuǎn)化所帶來的收入增長，都可視為凈利益增量，這部分要確保讓農(nóng)民能得到，要高度提防土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)新的侵害農(nóng)民利益的事情發(fā)生。

更艱巨的任務(wù)是存量利益調(diào)整。設(shè)想中的新型城鎮(zhèn)化，既要放棄土地財(cái)政，又要增加對“新市民”在教育、醫(yī)療、社保方面的支出，如此一來，地方政府將會由現(xiàn)在的凈受益者變成凈支出者，這種角色的轉(zhuǎn)換預(yù)料會遭到很強(qiáng)的抵制。如果按前述設(shè)想來推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，已畸變?yōu)槔麧檶?dǎo)向的地方政府缺乏積極性是不難理解的，中央的新型城鎮(zhèn)化精神很可能會因此走樣變形，變成換湯不換藥的土地經(jīng)濟(jì)。過去，土地的城市化速度大幅快于人的城市化，未來要求從農(nóng)村來的人在城市可就業(yè)，能安居樂業(yè)，而安居樂業(yè)的最關(guān)鍵之一就是住房。當(dāng)前的高房價(jià)基本上使農(nóng)民在城市安居樂業(yè)成為不可能，而抑制甚至降低房價(jià)，會引起更劇烈的利益調(diào)整，必會遭到多個利益集團(tuán)的抵制。而由政府提供住房，則牽涉到更大數(shù)目的財(cái)政支出。

新型城鎮(zhèn)化要真的推行，必然還要求大幅削減行政支出，大幅減少腐敗，但這又會遭到現(xiàn)行模式下部分得益者的激烈抵制。新的模式還要求在早入城和晚入城的群體之間進(jìn)行一些利益調(diào)整，扭轉(zhuǎn)目前這種嚴(yán)重的代際不公問題，現(xiàn)行城市化資金來源主要是房地產(chǎn)，所以其成本也主要是由晚入城群體通過高房價(jià)這種暗稅來支付的，要在代際之間作出一定調(diào)整會涉及向某些群體征收明稅，這一利益調(diào)整過程也不會是一帆風(fēng)順的。

總之，城市化模式的轉(zhuǎn)化必然涉及利益格局的調(diào)整，其中主要還是存量利益的調(diào)整，可以說，這是一項(xiàng)“硬骨頭”工程，能否啃下利益結(jié)構(gòu)調(diào)整這個“硬骨頭”工將直接決定新型城鎮(zhèn)化的成敗。

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