許小年：過(guò)去十年改革 以改革為名實(shí)為部門(mén)爭(zhēng)權(quán)

2012年12月19日 10:55
來(lái)源：鳳凰財(cái)經(jīng)

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鳳凰財(cái)經(jīng)訊 2012年12月19日，由經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)主辦的“觀察家年會(huì)”在京開(kāi)幕，本屆峰會(huì)主題為“新十年”。在2012觀察家年會(huì)上，許小年表示，過(guò)去十年的教訓(xùn)之一就是我們改革是依靠部門(mén)設(shè)計(jì)方案，而這些方案幾乎沒(méi)有例外的都強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)的重要性，擴(kuò)大部門(mén)管制的方案，增加部門(mén)資源，以便最終將部門(mén)利益轉(zhuǎn)化為個(gè)人利益。歷史證明，這是一條以改革為名，而實(shí)為部門(mén)爭(zhēng)權(quán)的斜路，今后不能再這樣走下去了。

以下是文字實(shí)錄：

大家早上好，很抱歉我要看一下稿子，最近領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)開(kāi)會(huì)念稿子，我還是要念一下，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)批評(píng)的是別人寫(xiě)的稿子，我是自己寫(xiě)的稿子，應(yīng)該不一樣。十八大以后我們都看到了一些新風(fēng)，當(dāng)新一屆的中央領(lǐng)導(dǎo)把目光從西柏坡轉(zhuǎn)向深圳的時(shí)候，我們看到了重啟改革的希望，當(dāng)然這只是希望。當(dāng)來(lái)自頂層的講話(huà)，重提摸著石頭過(guò)河的時(shí)候，有些人對(duì)這個(gè)感到失望，說(shuō)我們已經(jīng)摸了30年的石頭了，怎么還在摸？我覺(jué)得這是一個(gè)進(jìn)步，至少?zèng)]有說(shuō)什么石頭是不可以摸的，而在過(guò)去我們知道有幾塊石頭不可以摸，現(xiàn)在又可以摸了，我覺(jué)得這是一個(gè)挺好的信號(hào)。

當(dāng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力被歸功于改革紅利的時(shí)候，我們感覺(jué)到扭轉(zhuǎn)過(guò)去十年間國(guó)進(jìn)民退趨勢(shì)已經(jīng)存在了可能性。十八大以后我們是不是可以這樣理解，就是是否應(yīng)當(dāng)改革的問(wèn)題已經(jīng)解決了，沒(méi)有什么太大爭(zhēng)議了，接下去要討論是如何推進(jìn)改革？改革剛才吳教授講了，是需要路線(xiàn)圖和時(shí)間表。我的理解是從政府公信力的角度看問(wèn)題，的確需要這樣的路線(xiàn)圖和時(shí)間表。因?yàn)檫^(guò)去十年間，我們片面的追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)屬于，不僅透支銀行和財(cái)政，透支了銀行和環(huán)境，而且透支了政府的公信力，甚至出現(xiàn)倒退。隨著等待時(shí)間的延長(zhǎng)，人們對(duì)于政府的改革誠(chéng)意和能力都產(chǎn)生嚴(yán)重的懷疑，今天我們?cè)谟懻撝貑⒏母锏臅r(shí)候，如果沒(méi)有一個(gè)大致的路線(xiàn)圖和時(shí)間表，就很難恢復(fù)改革政策的公信力。而沒(méi)有公信力的政策無(wú)法得到貫徹，民眾有可能又會(huì)以為是一場(chǎng)高調(diào)的空談。改革我們知道如果沒(méi)有民眾的積極參與，將一事無(wú)成。

所以，為了建立改革的公信力，我覺(jué)得這個(gè)路線(xiàn)圖和時(shí)間表是非常有必要。路線(xiàn)圖和時(shí)間表的必要性還在于改革的難度，和1978年相比，今天的改革要困難的多，因?yàn)樯鐣?huì)與經(jīng)濟(jì)中已經(jīng)出現(xiàn)了各種各樣的權(quán)貴利益集團(tuán)，改革勢(shì)必影響既得利益，而既得利益的干擾和阻礙是當(dāng)年小平同志決定啟動(dòng)改革的時(shí)候都沒(méi)有碰到的問(wèn)題。改革的第二個(gè)困難是共識(shí)缺乏，1978年中國(guó)是一個(gè)貧窮落后的國(guó)家，十年文革給社會(huì)和經(jīng)濟(jì)造成巨大的破壞，小平同志為首的黨中央撥亂反正，改革開(kāi)放得到黨內(nèi)外的一致?lián)碜o(hù)。今天中國(guó)比那時(shí)富裕了，但是如何解決溫飽之后的問(wèn)題，特別是收入分配問(wèn)題，社會(huì)上沒(méi)有形成共識(shí)，這也是我們當(dāng)前的改革比1978年困難很多，改變的難度越大，越需要一個(gè)路線(xiàn)圖和時(shí)間表以堅(jiān)定公眾的信心，增強(qiáng)改革政策的公信力，這是一方面。

另一方面中國(guó)改革開(kāi)放的歷史表明，要想實(shí)現(xiàn)確定路線(xiàn)圖和時(shí)間表是非常困難的，要做很周密、詳細(xì)的設(shè)計(jì)非常困難的。中國(guó)的農(nóng)村改革發(fā)端于基層，中央及時(shí)的予以肯定和推廣，城鎮(zhèn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是企業(yè)家干出來(lái)的。正像小平同志過(guò)問(wèn)傻子瓜子這個(gè)事件所表明的一樣，改革過(guò)程中，政府如果不要打壓，不要禁止這就已經(jīng)很好了。除了設(shè)計(jì)國(guó)家整體制度時(shí)需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，例如1990年代中期財(cái)稅和外匯的改革，中國(guó)的改革主要是靠基層的實(shí)驗(yàn)和實(shí)踐，政府的作用是及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將民間的制度創(chuàng)新變?yōu)檎吆头?。?quán)衡考慮改革的公信力的需要和方案設(shè)計(jì)的困難，我個(gè)人認(rèn)為路線(xiàn)圖宜粗不宜細(xì)，實(shí)際上也不可能過(guò)細(xì)，因?yàn)橹贫妊葸M(jìn)，在市場(chǎng)中它有一個(gè)自我發(fā)展，自我調(diào)整的過(guò)程，這個(gè)國(guó)家是事先很難預(yù)料到的。

所以，我們這個(gè)路線(xiàn)圖，要想搞得非常細(xì)也不大可能，對(duì)于頂層來(lái)說(shuō)最重要的是表明態(tài)度和給出方向以及目標(biāo)。就時(shí)間表而言，恐怕只能是有頭無(wú)尾，也就是宣布具體某項(xiàng)改革開(kāi)始的大致時(shí)間，而不限定完成的日期。因?yàn)閺母母镞^(guò)去的歷史來(lái)看，在這個(gè)過(guò)程中，要出現(xiàn)什么樣的曲折，出現(xiàn)什么樣的反復(fù)，事先都很難預(yù)料。想要有周全的整體方案，細(xì)致的執(zhí)行步驟，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，按部就班，循序漸進(jìn)的推進(jìn)改革，我覺(jué)得這個(gè)不太切合實(shí)際。不僅不符合中國(guó)的改革實(shí)際，而且世界上的改革和制度變革也從來(lái)沒(méi)有按照這種方式獲得成功的先例。

為了強(qiáng)化，我的觀點(diǎn)還是剛才講過(guò)的，就是路線(xiàn)圖和時(shí)間表的重要性在于強(qiáng)化改革的公信力，就是告訴民眾我們要做什么事情？我們的方向是什么？我們大概在什么時(shí)候要展開(kāi)這些方面的工作來(lái)使得民眾能力積極的參與改革。除此之外，強(qiáng)化改革的公信力還可以有其他方面的措施，最近已經(jīng)有不少學(xué)者提出了建議，要成立獨(dú)立的國(guó)家改革委員會(huì)，將現(xiàn)在的發(fā)改委并入到新的改革委，這個(gè)改革委直接向全國(guó)人大匯報(bào)，而不是政府的一個(gè)部門(mén)。過(guò)去十年的教訓(xùn)之一就是我們改革是依靠部門(mén)設(shè)計(jì)方案，而這些方案幾乎沒(méi)有例外的都強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)的重要性，擴(kuò)大部門(mén)管制的方案，增加部門(mén)資源，以便最終將部門(mén)利益轉(zhuǎn)化為個(gè)人利益。歷史證明，這是一條以改革為名，而實(shí)為部門(mén)爭(zhēng)權(quán)的斜路，今后不能再這樣走下去了。

我們這個(gè)設(shè)想也許是空想，我們?cè)O(shè)想的國(guó)家改革委員會(huì)下轄區(qū)法律、經(jīng)濟(jì)、政治三個(gè)委員會(huì)，法律體制改革的方向按照中央的要求全面落實(shí)憲法規(guī)定的人民代表大會(huì)制度，確立各級(jí)人大作為唯一的立法機(jī)構(gòu)，收回政府部門(mén)的立法權(quán)，法律體制改革的另一項(xiàng)任務(wù)是逐步提高司法的獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)化程度。因?yàn)槲冶救瞬皇沁@方面的專(zhuān)家，所以不在這里展開(kāi)，法律和政治體制改革方面的討論風(fēng)險(xiǎn)也比較高，所以經(jīng)濟(jì)學(xué)家是希望留給法學(xué)家和政治學(xué)家來(lái)討論。政治體制改革的方向是加強(qiáng)民眾對(duì)官員的監(jiān)督，制約和平衡政府的權(quán)利，重新界定政府的職能。我只是講一下，對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革一些粗略的設(shè)想，盡管經(jīng)濟(jì)體制的改革實(shí)際上都離不開(kāi)司法和政治體制改革的支持。經(jīng)濟(jì)體制改革方面，你要說(shuō)路線(xiàn)圖，我想有幾件大事兒是一定要做的。

第一、政府退出經(jīng)濟(jì)。在過(guò)去政府廣泛的參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度管制和干預(yù)這些都構(gòu)成了腐敗的源頭，政府退出經(jīng)濟(jì)。因此具有提高經(jīng)濟(jì)效率和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的雙重意義。不光光是說(shuō)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，剛才周其仁教授講了，政府去定點(diǎn)，政府去指揮，你可以看到表面的效果，但是經(jīng)濟(jì)效率是十分低下的。所以，政府退出經(jīng)濟(jì)。不僅有助于提高經(jīng)濟(jì)的效率，而且還有助于從根子上反腐，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公正。為此，需要改變官員的選拔和任命機(jī)制，你讓他退出經(jīng)濟(jì)，他為什么選擇在經(jīng)濟(jì)里，他有強(qiáng)烈的精力要參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因?yàn)樗目荚u(píng)是GDP和財(cái)政收入。所以，要改變官員的選拔和任命機(jī)制，當(dāng)然這是政治體制改革的一部分任務(wù)，取消GDP和財(cái)政收入作為官員的考核指標(biāo)，取消以后改為群眾滿(mǎn)意度，這是第一。

第二、財(cái)稅改革近期需要全面減稅，而不是說(shuō)以結(jié)構(gòu)性減稅為名，有增有減，實(shí)際上是只增不減，提高財(cái)政的透明度，在地方財(cái)政的預(yù)算和執(zhí)行方面強(qiáng)化各級(jí)人大的作用，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法。我們的財(cái)政現(xiàn)在是一個(gè)黑箱，中央財(cái)政都是一個(gè)黑箱，外界無(wú)從知道，民眾納稅人更是無(wú)從知道，每年收多少錢(qián)，這些錢(qián)怎么花？要大幅的削減政府的支出，特別是在投資方面的支出和冗員工資支出，在人大適當(dāng)?shù)綍?huì)的情況下，適當(dāng)增加財(cái)政的自主性。

第三、監(jiān)管改革，監(jiān)管這個(gè)詞我一直說(shuō)用的不太好，按照它的本意應(yīng)該叫做規(guī)治改革，就是規(guī)范治理，而不是監(jiān)督管理。我們一說(shuō)監(jiān)督管理，又變成政府管市場(chǎng)，政府管企業(yè)，因?yàn)槲覀兊哪莻€(gè)監(jiān)管，前面監(jiān)督還勉勉強(qiáng)強(qiáng)說(shuō)的過(guò)去，后面的管理是監(jiān)管的原詞根本就沒(méi)有的含義，監(jiān)管的原詞叫只要你企業(yè)，只要你交易主體它的行為符合規(guī)范就可以了，不需要一個(gè)機(jī)構(gòu)在那兒管理。所以我們翻譯過(guò)來(lái)給大家形成一個(gè)錯(cuò)誤的印象，歸置就變成監(jiān)管了，監(jiān)管改革的原則，其實(shí)更好的詞叫規(guī)范治理。監(jiān)管改革要遵照凡是市場(chǎng)能做的都交給市場(chǎng)的這樣一個(gè)原則，實(shí)行最小監(jiān)管法，把監(jiān)管的范圍縮到最小，提高監(jiān)管的透明度，監(jiān)管部門(mén)要依法監(jiān)管，不得以監(jiān)管為名，干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，大力發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)和行業(yè)組織，凡是有可能的地方，均用行業(yè)自律代替行業(yè)監(jiān)管。

第四、取消國(guó)有和民營(yíng)資本的區(qū)別。國(guó)有和民營(yíng)的分類(lèi)本身就是歧視，資本就是資本，為什么要論血統(tǒng)，為什么要論出身？政府和國(guó)有企業(yè)退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，開(kāi)放石油、天然氣、電訊、航空、金融、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等國(guó)有壟斷，或者國(guó)有控制的行業(yè)。

第五、土地制度改革，這方面周其仁教授是專(zhuān)家，確定農(nóng)民的土地權(quán)益入手，允許多種政權(quán)的流通，打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，對(duì)于保護(hù)農(nóng)民利益，降低低價(jià)和放價(jià)，釋放民間需求都有非常重要的意義。領(lǐng)導(dǎo)最近講空談?wù)`國(guó)，確實(shí)如此，確實(shí)要改變真得實(shí)干，但是我想提是實(shí)干興民，未經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)同意，把興邦改成興民了，因?yàn)閲?guó)和邦都由人和民組成，終極目標(biāo)是富民和興民，也就是提高人的生活水平，實(shí)現(xiàn)人的自由和全面發(fā)展，謝謝大家！

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