FT中文網(wǎng)：盤(pán)活土地資源的難題

2012年11月28日 08:49
來(lái)源：FT中文網(wǎng)

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國(guó)際英國(guó)金融時(shí)報(bào)中文網(wǎng)文章，原題為：盤(pán)活土地資源的難題。缺乏區(qū)位優(yōu)勢(shì)，沒(méi)有交易就無(wú)所謂資產(chǎn)價(jià)格，更談不上盤(pán)活土地資產(chǎn)。政府再一次起到主導(dǎo)作用，重慶通過(guò)地票的方法，讓農(nóng)民集聚、讓土地集約。

改革是硬道理，土地改革箭在弦上。

十八大報(bào)告中提出，“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，征地制度改革內(nèi)容首次寫(xiě)進(jìn)中共黨代會(huì)報(bào)告。11月25日，重慶市市長(zhǎng)黃奇帆提出，要發(fā)展資本市場(chǎng)、非銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)以及發(fā)展農(nóng)村金融，解決廣義貨幣發(fā)行量M2與GDP比例過(guò)高的金融堰塞湖。他特別提及，把中國(guó)9億農(nóng)民的2億多畝宅基地按照使用價(jià)格計(jì)算，形成資產(chǎn)，農(nóng)民將增加20多萬(wàn)億元人民幣的財(cái)產(chǎn)，中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)增加20多萬(wàn)億元的總量。

2億多畝的宅基地形成20多萬(wàn)億，資產(chǎn)價(jià)格并不算高，如果一畝地價(jià)格為50萬(wàn)元，資產(chǎn)價(jià)值就可以達(dá)到100萬(wàn)億元，而黃奇帆先生所說(shuō)的20多萬(wàn)億，每畝價(jià)格僅為10萬(wàn)元出頭，不貴。事實(shí)上，通過(guò)重慶的地票交易，完全可以實(shí)現(xiàn)20多萬(wàn)億的目標(biāo)，看來(lái)中國(guó)的貨幣發(fā)行量過(guò)大，可以通過(guò)盤(pán)活農(nóng)民宅基地的辦法，一洗了之。

我國(guó)目前最大宗的資產(chǎn)是土地，地方政府相當(dāng)大比重的收入來(lái)自于土地交易，土地作為重要資源，天然具備成為資產(chǎn)的條件，只要能夠交易就能夠套現(xiàn)。

情況并非如此簡(jiǎn)單，盤(pán)活農(nóng)村土地首先面臨利益分配難題。地方政府的土地溢價(jià)主要來(lái)自于在征地與售地過(guò)程中的巨大差價(jià)，征地按農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)償，拍賣(mài)按工業(yè)或者住宅價(jià)格定價(jià)，土地改變性質(zhì)后由企業(yè)或者開(kāi)發(fā)商按照市場(chǎng)進(jìn)行定價(jià)，根據(jù)不同的地塊，可以以每畝幾十萬(wàn)、上百萬(wàn)甚至上千萬(wàn)元的價(jià)格成交，集體土地征收的補(bǔ)償明顯偏低。

按照《土地管理法》的規(guī)定，中國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”：征收土地補(bǔ)償費(fèi)為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍；其土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和按規(guī)定最高不得超過(guò)土地征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。隨著地價(jià)上升、成本上升，目前一些地區(qū)的征用地補(bǔ)償已經(jīng)超過(guò)了三十倍。

即便如此，農(nóng)民仍然無(wú)法獲得大宗土地溢價(jià)，因?yàn)椴煌再|(zhì)的土地定價(jià)存在天壤之別。早在2002年時(shí)，全國(guó)政協(xié)委員、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)兼辦公室主任陳錫文就表示，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“剪刀差”讓農(nóng)民付出了6000-8000億元的代價(jià)，改革開(kāi)放以來(lái)通過(guò)低價(jià)征用農(nóng)民的土地,，最少使農(nóng)民蒙受了2萬(wàn)億元的損失。而中共中央黨校研究室副主任周天勇先生的估算更加可怕，改革開(kāi)放以來(lái)通通過(guò)低價(jià)征用制度，從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移的利益大約有15萬(wàn)億人民幣，而賣(mài)地補(bǔ)償給農(nóng)民的不到其中的5%。

如果征地成本上升、價(jià)差縮小，地方政府所得將大大減少，甚至得不償失。目前，一些大城市已經(jīng)出現(xiàn)拆遷地塊價(jià)值難以彌補(bǔ)拆遷成本的現(xiàn)象，以至于一些中心地塊20年未能拆遷。如果宅基地土地收益大部分補(bǔ)償給農(nóng)民，相當(dāng)于農(nóng)民擁有了城市化過(guò)程中的原始積累，這部分資金將成為農(nóng)民的生活保障，土地不可能成為政府可以把握的可以交易、升值的最大宗資產(chǎn)。

這是核心問(wèn)題，牽涉到中國(guó)的城市化路徑，如果城市化由市場(chǎng)主導(dǎo)緩慢推進(jìn)，那么通過(guò)土地資產(chǎn)變現(xiàn)、技術(shù)培訓(xùn)、發(fā)展工業(yè)等方式，可以將農(nóng)民逐步變成有尊嚴(yán)的市民，成為工業(yè)化進(jìn)程中的技術(shù)工人;如果城市化在政府的主導(dǎo)下突飛猛進(jìn)，那么土地溢價(jià)將成為土地城市化、人口偽城市化過(guò)程中最重要的資金來(lái)源，所謂盤(pán)活農(nóng)地，就是目前的讓農(nóng)民上樓。最近河南周口地區(qū)出現(xiàn)的大規(guī)模的平墳運(yùn)動(dòng)，把征地、政府主導(dǎo)下的土地集約化運(yùn)用推到了極致，到了不顧倫理與傳統(tǒng)孝道文化的地步。

即使把農(nóng)民驅(qū)趕上樓，宅基地全部拿來(lái)出售，也未必能夠獲得足夠的定價(jià)，因?yàn)橥恋貎r(jià)值明顯不同。云南社科院趙俊臣等人今年發(fā)表研究報(bào)告，根據(jù)對(duì)云南當(dāng)?shù)氐恼{(diào)查，顯示土地的承包流轉(zhuǎn)價(jià)格受到區(qū)位優(yōu)勢(shì)的明顯影響，價(jià)格大不相同。

東部沿海等特大城市郊區(qū)，土地價(jià)格不斷攀升，土地流轉(zhuǎn)(不改變用途)價(jià)格從之前的每畝2000多元，攀升至目前的4000多元。西部昆明、成都、貴陽(yáng)等大城市郊區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格一般為每畝每年1000元以上，不超過(guò)1500元。昆明市郊富民縣農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)畝均租賃價(jià)格達(dá)到每畝平均1000元，最高為1200元，山區(qū)最低400元，上下相差3倍。環(huán)昆明市的滇中地區(qū)地玉溪、曲靖、楚雄三城市，以及經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、交通便利的大理、開(kāi)遠(yuǎn)等城市，價(jià)格略低于昆明市，一般為每畝每年800元——1200元；而地點(diǎn)偏僻、區(qū)位較差的地區(qū)流轉(zhuǎn)價(jià)格較低，只有區(qū)位較好地區(qū)的四分之一到三分之一。

缺乏區(qū)位優(yōu)勢(shì)，沒(méi)有交易就無(wú)所謂資產(chǎn)價(jià)格，更談不上盤(pán)活土地資產(chǎn)。政府再一次起到主導(dǎo)作用，重慶通過(guò)地票的方法，讓農(nóng)民集聚、讓土地集約。

2008年12月4日，作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的重慶市，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，成立了全國(guó)首個(gè)農(nóng)村土地交易所———重慶農(nóng)村土地交易所。所謂地票交易，是將農(nóng)村宅基地及附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)用地等建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)，這一指標(biāo)化為抽象的“地票交易在交易所交易，可以在全市的范圍內(nèi)、更有價(jià)值的地方“落地”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地指標(biāo)在重慶市遠(yuǎn)距離、大范圍置換，土地資源得到優(yōu)化配置。這事實(shí)上是土地區(qū)位優(yōu)勢(shì)的置換，將能夠交易、區(qū)位優(yōu)勢(shì)好的地區(qū)的土地，通過(guò)土地交易所兌現(xiàn)，也即是未來(lái)收益的提前變現(xiàn)。

重慶地票交易規(guī)模日漸龐大，據(jù)《華夏時(shí)報(bào)》今年3月報(bào)道，3年來(lái)累計(jì)交易地票175億元，2008年僅4宗，2011年有上百宗土地交易。據(jù)重慶農(nóng)村土地交易所統(tǒng)計(jì)，購(gòu)買(mǎi)者包括土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、園區(qū)建設(shè)單位、民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、自然人。截至目前，遠(yuǎn)郊地票使用量已達(dá)33%。

該報(bào)道同時(shí)指出，在地票交易中存在不規(guī)范，地票規(guī)模有注水之嫌。就江津區(qū)而言，截至2010年底，在總共105，472個(gè)轉(zhuǎn)戶人口中，僅有661人選擇了退地，占比僅為0.6%；截至2011年11月底，重慶全市累計(jì)轉(zhuǎn)戶76.72萬(wàn)戶、301.36萬(wàn)人，申請(qǐng)退出宅基地及附屬設(shè)施用地3.04萬(wàn)戶，占比也不到4%。就此推算，重慶全市322萬(wàn)轉(zhuǎn)戶人口，如果按4%的比例匡算，大約有12.9萬(wàn)人選擇了自愿退地，退地復(fù)耕總面積應(yīng)該在4.8萬(wàn)畝左右。但重慶國(guó)土局的數(shù)據(jù)則顯示，至去年年底，已累計(jì)成交地票8.86萬(wàn)畝。

另一方面，收益分配不明晰。雖然重慶2010年出臺(tái)的文件嚴(yán)令：地票收入必須全部反哺三農(nóng)，其中85%歸農(nóng)民個(gè)人，15%歸村集體。但具體操作中市政府保存多少，區(qū)縣政府下設(shè)的公司扣除多少，村集體截流多少，目前仍處于灰色地帶。在地票交易中，賣(mài)方是政府成立的土地整理中心，大買(mǎi)家基本上是政府控制的重慶“八大投”，交易由政府一手主導(dǎo)，農(nóng)民基本置身事外。

地票交易如果規(guī)則清晰，交易公平，農(nóng)民收益得到保障，實(shí)行自愿原則，不失為城市化過(guò)程中盤(pán)活資產(chǎn)的好辦法。如果由政府全盤(pán)操控而缺乏監(jiān)督，結(jié)果很可能與目前強(qiáng)行推進(jìn)的征地政策相同。

不可否認(rèn)，政府在城市化過(guò)程中必須支付成本，在引進(jìn)企業(yè)的過(guò)程中工業(yè)用地甚至以零低價(jià)出讓。

《云南日?qǐng)?bào)》2007年3月20日發(fā)表報(bào)道《云南農(nóng)民是否歡迎金光集團(tuán)？》，2002年3月景谷傣族彝族自治縣劃出100萬(wàn)畝商品林地委托云景公司經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)施原料林基地建設(shè)，企業(yè)一次性支付國(guó)有林每畝40——50元，集體林每畝180元的補(bǔ)償，經(jīng)營(yíng)期為50年；2006年金光集團(tuán)在西盟佤族自治縣桉樹(shù)林基地租地5萬(wàn)畝(實(shí)際只種植了3.7萬(wàn)畝)，多分布在最偏遠(yuǎn)貧困的北部山區(qū)，全部是政府抓“固居固耕”調(diào)整出來(lái)的輪歇地，租期50年，每畝每年40元的土地承包費(fèi)，當(dāng)?shù)馗刹扛锌航鸸夤咀獾哪切┗牡亍熬退闶前装姿腿?，人家也未必要，不租給金光種樹(shù)，再過(guò)20年這里仍然是荒地”。當(dāng)?shù)卣疀](méi)有想到造紙企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，更沒(méi)有算上生態(tài)鏈被破壞的成本，目前在中國(guó)貧困地區(qū)談環(huán)保，仍然是一件奢侈的事。

換句話說(shuō)，如果沒(méi)有政府對(duì)土地的區(qū)位進(jìn)行置換，偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地可能一錢(qián)不值，看上去不高的20萬(wàn)億土地資產(chǎn)就是空穴來(lái)風(fēng);如果政府進(jìn)行置換，那么水電煤氣、城市化、吸引企業(yè)等成本，將吞噬掉一大塊農(nóng)民的資產(chǎn)收益，過(guò)程將殘酷而血腥。

這是兩難選擇。

按照中國(guó)的發(fā)展模式，由政府主導(dǎo)城市化進(jìn)程是大勢(shì)所趨，將農(nóng)民的資產(chǎn)收益占比提升，總結(jié)成都、重慶等地的城市化經(jīng)驗(yàn)，堵住交易過(guò)程中的漏洞，在做大城市群的同時(shí)，通過(guò)衛(wèi)星監(jiān)控等方式確保邊遠(yuǎn)地區(qū)復(fù)耕、還林。筆者建議，細(xì)化土地交易規(guī)則，通過(guò)當(dāng)?shù)毓姳頉Q，同時(shí)設(shè)立土地專(zhuān)門(mén)法庭，出現(xiàn)征地糾紛時(shí)，以最快速、公開(kāi)的方式將處理結(jié)果公諸于眾。

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