朱海就：什么是城市化的根本問題

2012年08月20日 08:56
來源：鳳凰財(cái)經(jīng)

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最近城市化的話題又多了起來，這不奇怪。在經(jīng)濟(jì)陷入低谷的時(shí)候，怎么才能擺脫經(jīng)濟(jì)困境呢？人們會想到城市化，因?yàn)槲覀兊墓I(yè)化已經(jīng)到了一個(gè)比較高的程度，而城市化的水平相對還比較低，通過城市化來拉動經(jīng)濟(jì)就成了決策者考慮的招術(shù)。其實(shí)，一直來，地方政府也在動“通過城市化拉動經(jīng)濟(jì)”的腦筋，比如不久前開封市要投資千億打造一個(gè)新城就是非常典型的例子，還有前幾年重慶市也是這樣做的。那么城市化的核心是什么呢？如果城市化是一條出路，那么為什么包括開封和重慶在內(nèi)的地方政府的“城市化的意愿和舉措會受到普遍的質(zhì)疑和批評？如果這些地方政府的城市化戰(zhàn)略有問題，那么城市化的正確方向是什么？這些問題無疑是值得思考的。但遺憾的是，很多學(xué)者在城市化問題上費(fèi)了不少口舌，也沒有把這些根本性的問題說清楚，他們往往只是圍繞數(shù)字大做文章，甚至根本就不涉及上述這些根本性的問題。

當(dāng)前的城市化被扭曲

我們看到我們的城市中有很多的外來人口，他們很多已經(jīng)是“常住人口”。在統(tǒng)計(jì)城市化率時(shí)，這些外來常住人口是被統(tǒng)計(jì)在內(nèi)的，但是他們享受的城市的服務(wù)又有多少呢？也許大多數(shù)人每天都在奔波生活，賺口飯吃而已。因此，數(shù)字說明不了問題

城市化率有一個(gè)眾所周知的定義，也是在各種學(xué)術(shù)論文和政府報(bào)告中應(yīng)用得最多的，就是“城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝?包括農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè))的比重”，然而，這是一個(gè)“人口統(tǒng)計(jì)學(xué)”意義上的定義，而非經(jīng)濟(jì)學(xué)上的定義。人口統(tǒng)計(jì)學(xué)角度的定義一個(gè)最大的問題就是忽視了個(gè)體，具體說是用一個(gè)冰冷的數(shù)字代替了城市中無數(shù)個(gè)體的“主觀感受”。這個(gè)概念的人口統(tǒng)計(jì)學(xué)解釋確實(shí)為衡量政府政績提供了便捷的途徑：城市人口越多，就代表著城市化水平越高，也就意味著城市化目標(biāo)的不斷實(shí)現(xiàn)。然而，把人們吸引到城市，是否就算是城市化的實(shí)現(xiàn)了呢？筆者不敢茍同這種觀點(diǎn)。如果人們到了城市，卻不能改善其福利，享受更高品質(zhì)的生活，那么這個(gè)這樣的城市化又有什么意義呢？

我們看到我們的城市中有很多的外來人口，他們很多已經(jīng)是“常住人口”，比如上海外來常住人口已經(jīng)接近900萬，達(dá)到總常住人口的39%，一些中小城市外來常住人口的比重甚至更高。在統(tǒng)計(jì)城市化率時(shí)，這些外來常住人口是被統(tǒng)計(jì)在內(nèi)的，但是他們享受的城市的服務(wù)又有多少呢？也許大多數(shù)人每天都在奔波生活，賺口飯吃而已。因此，數(shù)字說明不了問題，數(shù)字所反映的城市化率的高低不能說明人們是否在城市中改善了福利。

我們不得不不面對這樣一個(gè)事實(shí)，即我們的城市中“到處是高樓大廈”、“高房價(jià)”和“人們得到的社會服務(wù)的質(zhì)量很低，很多人甚至根本沒有什么社會服務(wù)”等現(xiàn)象并存，如用房地產(chǎn)的發(fā)展水平去衡量城市化，我們的城市化水平在世界上恐怕是很高的，但這只能說明我們的城市化是畸形的，通過發(fā)展城市的房地產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)增長率提高了，然而多數(shù)人的生活水準(zhǔn)沒有改善。換句話說，城市應(yīng)該提供的社會服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量都沒有跟上。

迄今為止，地方政府推動城市化的思路都是圍繞“房地產(chǎn)和基建”展開的，如開封市，這一思路的結(jié)果，如上所述，產(chǎn)生了畸形的結(jié)果，而且在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢下，已經(jīng)無路可走，因?yàn)檫@樣下去，政府的負(fù)債率更高了。今后城市化的進(jìn)一步發(fā)展急需改變思路，但這需要人們首先改變觀念，其中主要是對社會服務(wù)的性質(zhì)的認(rèn)識。

城市的社會服務(wù)應(yīng)私人供給

為什么我們的大城市中聚集了那么多的人口，卻未見有社會服務(wù)水平的相應(yīng)提高呢？筆者認(rèn)為一個(gè)根本的原因是政府對社會服務(wù)的壟斷，扼殺了社會服務(wù)的市場化供給，使集聚的規(guī)模效應(yīng)不能顯現(xiàn)

人們聚集到城市，是因?yàn)榫奂谝黄鹩幸?guī)模效應(yīng)(包括溢出效應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)等等)，這種規(guī)模效應(yīng)使社會服務(wù)的提供有了可能性。如是在分散居住的狀態(tài)下，這種服務(wù)的提供是不經(jīng)濟(jì)的。但是，為什么我們的大城市中聚集了那么多的人口，卻未見有社會服務(wù)水平的相應(yīng)提高呢？筆者認(rèn)為一個(gè)根本的原因是政府對社會服務(wù)的壟斷，扼殺了社會服務(wù)的市場化供給，使集聚的規(guī)模效應(yīng)不能顯現(xiàn)。

當(dāng)前，城市最重要的教育、醫(yī)療和公共交通基本上掌握在政府手中，政府壟斷這些服務(wù)，造成這樣幾個(gè)問題：一是供給的不足，政府對市場需求的反應(yīng)往往是滯后的，缺少超前規(guī)劃的眼光；二是質(zhì)量很低，如公立的教育服務(wù)，缺乏市場競爭的壓力之后，沒有了改善服務(wù)的動力；三是配置不當(dāng)，掌握財(cái)政資源的政府部門考慮的往往不是如何將資源更優(yōu)地配置(其實(shí)也是做不到的)，而是如何方便集中管理，這就是為什么政府喜歡在城市中建幾所現(xiàn)代化的醫(yī)院，建一兩所大型的圖書館，而很少把資金投向社區(qū)性的醫(yī)院和社區(qū)圖書館，所以，大醫(yī)院人滿為患、看病難，以及社區(qū)性的圖書館在國內(nèi)絕多數(shù)城市中幾乎連影子都看不見。

有一個(gè)極為常見的謬見是社會性服務(wù)應(yīng)該由政府提供，如由私人供給，那么會產(chǎn)生“市場失靈”，因此他們把“社會服務(wù)”稱為只有政府才能提供的“公共產(chǎn)品”。但我們須知，醫(yī)療、教育和交通等等“公共產(chǎn)品”和任何其他的服務(wù)在性質(zhì)上沒有任何的不同，如其他的服務(wù)(如餐飲)可以由私人供給，那么這些服務(wù)也是可以由私人供給的。其實(shí)我們是很難區(qū)分什么服務(wù)應(yīng)該是私人服務(wù)，什么服務(wù)應(yīng)該是公共服務(wù)的，比如住房，有政府提供的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等等，這時(shí)它有“公共品”的性質(zhì)，如是私人購房或租房，那就是私人品了，沒有理由認(rèn)為政府提供公共品一定比居民自己購買私人品更優(yōu)。

私人提供社會服務(wù)的一個(gè)好處是“支出”和“得到的服務(wù)”相對應(yīng)，即個(gè)人有多少的支出，就會得到多少的服務(wù)，比如醫(yī)療和教育這些服務(wù)，城市居民可以直接向私人生產(chǎn)者購買，而交通服務(wù)根據(jù)占用道路的多寡，向道路的所有者或私人代理人繳納費(fèi)用。在私人供給社會服務(wù)的模式中，私人和社會服務(wù)的供給者之間是合約關(guān)系，因此，也是對等和平等的關(guān)系，這也意味著他們之間法律關(guān)系的確立，這是法治社會的基礎(chǔ)。

而政府通過稅收提供社會服務(wù)卻是強(qiáng)制性的，是對契約關(guān)系的排斥，政府提供的服務(wù)再差，居民都要接受，沒有選擇。還有，政府和居民之間不是一種“市場化”的關(guān)系。由于稅收是強(qiáng)制性的，我可能并不需要那樣的服務(wù)，但卻被迫地為之繳納了稅。由于政府具有這種強(qiáng)制的權(quán)力，政府往往不會因?yàn)樗卸嗌儇?cái)政收入而辦多少事，而是想辦多少事就征多少稅，這就導(dǎo)致稅負(fù)越來越高。還有，稅收雖然也是“公共服務(wù)的價(jià)格”，但這個(gè)“價(jià)格”是一個(gè)“整體性的”價(jià)格”而不是針對某一服務(wù)的“價(jià)格”，因此，也就不能反映市場供需的變化。再則，稅收作為價(jià)格是很模糊的，不透明的，如間接稅就是這樣。還要指出的是，并不是政府投的錢多，創(chuàng)造出的社會服務(wù)就多，比如醫(yī)療服務(wù)，就是很明顯的例子，政府投了很多錢，但仍很缺乏，而利用市場化的手段，卻不需要政府投入一分錢就能不斷地生產(chǎn)出需要的服務(wù)來。因此，社會服務(wù)供給的多寡和財(cái)政投入并無直接聯(lián)系。

“公共服務(wù)均等化”是幻覺

在城市中確實(shí)存在嚴(yán)重的“公共”服務(wù)不均現(xiàn)象，如公務(wù)員，特別是官員享受的“公共”服務(wù)要遠(yuǎn)高于農(nóng)民工，這當(dāng)然是社會不公正的體現(xiàn)，但消除這種現(xiàn)象的手段不是把大家享有的社會服務(wù)都扯平，這是不可能的

既然是私人提供社會服務(wù)，就不會有服務(wù)的“均等化”：付的錢多，得到的服務(wù)就越多。當(dāng)前，在城市中確實(shí)存在嚴(yán)重的“公共”服務(wù)不均現(xiàn)象，如公務(wù)員，特別是官員享受的“公共”服務(wù)要遠(yuǎn)高于農(nóng)民工，這當(dāng)然是社會不公正的體現(xiàn)，但消除這種現(xiàn)象的手段不是把大家享有的社會服務(wù)都扯平，這是不可能的，在一個(gè)正常的社會中，不同人享有的社會服務(wù)(某種意義上就是私人服務(wù))肯定是不同的，取決于其收入水平，即消費(fèi)能力和購買的意愿。

解決這個(gè)問題的正確途徑是打破身份的歧視，使不同的人不因?yàn)槠渖矸莸牟煌碛胁煌纳鐣?wù)，換句話說，不能按照身份的不同來分配社會服務(wù)，不能用身份來交換服務(wù)。但更為準(zhǔn)確的表述是根本就不應(yīng)該有這樣的分配主體，因?yàn)槿绱嬖谶@樣的分配主體，并讓它履行“均等化”的職責(zé)，則意味著給予這一主體很大的權(quán)力，那么社會服務(wù)的市場供給將受到很大的威脅，所有上述社會服務(wù)市場化供給的好處將不復(fù)存在。

城市是自發(fā)形成的，最初是由于市場的出現(xiàn)而出現(xiàn)，這也許是“城市是一詞的由來，但現(xiàn)在，城市也是權(quán)力部門的聚集地，城市離“市是似乎越來越遠(yuǎn)。不同的城市，如果是走市場道路，那就會有不同的模式，不同的城市之間將會有制度的競爭。但現(xiàn)在，在政府主導(dǎo)，政府壟斷社會服務(wù)的情況下，不同的城市其實(shí)都只有一個(gè)模式，城市生活也就變得乏味無趣。我們應(yīng)該恢復(fù)城市化的本意，讓城市回歸“市是的性質(zhì)。

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