朱海就專欄：《預(yù)算法》或?yàn)閭€(gè)體的權(quán)利伸張開辟通道

2012年07月26日 08:50
來源：鳳凰財(cái)經(jīng)

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《預(yù)算法》被認(rèn)為是第二憲法，它的修訂被認(rèn)為是推動(dòng)憲政民主的一個(gè)契機(jī)，筆者認(rèn)為在未來的幾年甚至是可以說是唯一的機(jī)會(huì)，因此，這次的修訂應(yīng)該引起足夠的重視，公眾應(yīng)該積極參與，使這部法律成為開啟中國(guó)憲政轉(zhuǎn)型的里程碑。

預(yù)算的數(shù)據(jù)在地方層面才是情境相關(guān)的

《預(yù)算法》通俗地說就是關(guān)于政府如何花錢的法律，政府的錢都來自納稅人，政府沒有權(quán)力自主決定如何花錢，而是要根據(jù)納稅人的要求花錢，為了防止政府亂花錢，因此需要一部相關(guān)的法律，來制約政府的行為

《預(yù)算法》通俗地說就是關(guān)于政府如何花錢的法律，政府的錢都來自納稅人，政府沒有權(quán)力自主決定如何花錢，而是要根據(jù)納稅人的要求花錢，為了防止政府亂花錢，因此需要一部相關(guān)的法律，來制約政府的行為。那么誰來制約政府呢？誰有能力來制約政府呢？怎么才能制約政府呢？這些都牽涉到信息和激勵(lì)問題，相關(guān)的法律條文在制度設(shè)計(jì)上就應(yīng)該有針對(duì)性地解決這些問題。

對(duì)于政府部門公布的支出數(shù)據(jù)，且不說很可能有水分，即使是真實(shí)的，我們也很難對(duì)數(shù)據(jù)所體現(xiàn)的支出的“正當(dāng)性”作出一個(gè)判斷，比如教育的支出究竟多少合適，沒有標(biāo)準(zhǔn)可依，其困難程度隨著統(tǒng)計(jì)范圍的擴(kuò)大而增加，不要說底層的民眾不清楚國(guó)家層面的預(yù)算多少為合適，即便是中央領(lǐng)導(dǎo)，他也不可能弄明白多少的預(yù)算支出是恰當(dāng)?shù)?，造成這種困難的一個(gè)原因是國(guó)家層面公布的數(shù)據(jù)總是粗略的，不可能事無巨細(xì)地把各項(xiàng)支出都公布出來，而如果只有粗略的數(shù)據(jù)，我們是很難去判斷某項(xiàng)支出的合理性的，以及各個(gè)支出項(xiàng)目相對(duì)增減的合理性。

如果是在地方層面，那個(gè)問題就好辦多了，因?yàn)榈胤降墓娪懈嗟挠嘘P(guān)地方政府支出的信息，很多支出就在眼皮底下，政府公布的那些數(shù)據(jù)不再是干巴巴的數(shù)字，而是和他們的切身體會(huì)聯(lián)系在一起的感受，通俗地說，這時(shí)公眾對(duì)數(shù)據(jù)有感覺了，具備信息功能的數(shù)據(jù)，只能是那些在公眾的腦海中，能夠和他們感受、體驗(yàn)的事實(shí)建立起某種聯(lián)系的數(shù)據(jù)。

舉個(gè)例子，前段時(shí)間，我有一位在瑞典定居的朋友告訴我，在他所在的城市，一位居民從政府公布的支出數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)，同樣的兩家公共圖書館，人流量大、讀者更多的圖書館得到的財(cái)政撥款反而少于那家人流量小、讀者少的圖書館，他覺得不合理，因此，他把就這個(gè)事情告訴了當(dāng)?shù)氐拿襟w，媒體公布這個(gè)事情之后，第二年，情況就改變了。

而在我們這里，為什么我們迄今為止很少見到公眾質(zhì)疑預(yù)算數(shù)據(jù)，一個(gè)重要原因是根本無法質(zhì)疑，因?yàn)槟銓?duì)數(shù)據(jù)的合理性無從判斷，也就是說，數(shù)據(jù)和事實(shí)無法建立聯(lián)系。

在地方層面，公眾才有監(jiān)督的激勵(lì)

應(yīng)該在地方層面落實(shí)預(yù)算法。公眾理論上會(huì)關(guān)注自己繳納的稅收的使用，因?yàn)楫吘故亲约旱腻X，但是，由于公共支出是公共產(chǎn)品，存在搭便車的問題，最終的結(jié)果是誰也不去關(guān)心，這是為什么在預(yù)算問題上不應(yīng)該有什么話語權(quán)的政府一手遮天的原因

從“激勵(lì)”的角度看，也是應(yīng)該在地方層面落實(shí)預(yù)算法。公眾理論上會(huì)關(guān)注自己繳納的稅收的使用，因?yàn)楫吘故亲约旱腻X，但是，由于公共支出是公共產(chǎn)品，存在搭便車的問題，按照奧爾森“集體行動(dòng)的邏輯”，最終的結(jié)果是誰也不去關(guān)心，這是為什么在預(yù)算問題上不應(yīng)該有什么話語權(quán)的政府一手遮天的原因，如是在地方層面，這種困難將會(huì)得到緩和，因?yàn)橐粋€(gè)地方的公共產(chǎn)品和該地方公眾的利益密切相關(guān)，公眾當(dāng)然會(huì)有激勵(lì)關(guān)心公共資金的使用，以及公共產(chǎn)品的供給。

核算預(yù)算的單位還可以再細(xì)化

一個(gè)普遍存在的現(xiàn)象是各級(jí)政府和國(guó)有事業(yè)單位為避免下一年度的預(yù)算被削減，在年底都突擊花錢，顯然，這種現(xiàn)象的存在表明這些部門和事業(yè)單位獲得的預(yù)算收入太多了，已經(jīng)大大超出需求。這類現(xiàn)象不能從根本上杜絕，一個(gè)重要的原因是地方政府或事業(yè)單位不是獨(dú)立的預(yù)算單位

那么什么樣的層面才是合理的呢？我們注意到現(xiàn)在北京是國(guó)內(nèi)率先公布預(yù)算的城市，但在“市，的范圍內(nèi)實(shí)施《預(yù)算法》還是會(huì)有上述嚴(yán)重的信息和激勵(lì)問題，特別是這樣的大城市。本月初公布的《預(yù)算法》修正案(草案二次審議稿)所公布的最低層級(jí)的預(yù)算主體是“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府”，其實(shí)還應(yīng)該更細(xì)化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，越是小的地域范圍，信息和激勵(lì)的問題就越小。在這里，“地方”不只是地域的概念，還包括所有的公共事業(yè)單位，如高校，也應(yīng)該實(shí)施《預(yù)算法》還當(dāng)前高校衙門化，教授以當(dāng)官為目標(biāo)，一個(gè)重要原因是高校的預(yù)算不透明，存在暗箱操作的空間。

當(dāng)前，一個(gè)普遍存在的現(xiàn)象是各級(jí)政府和國(guó)有事業(yè)單位為避免下一年度的預(yù)算被削減，在年底都突擊花錢，顯然，這種現(xiàn)象的存在表明這些部門和事業(yè)單位獲得的預(yù)算收入太多了，已經(jīng)大大超出需求。這類現(xiàn)象不能從根本上杜絕，一個(gè)重要的原因是地方政府或事業(yè)單位不是獨(dú)立的預(yù)算單位，也就是說上下級(jí)政府和上下級(jí)事業(yè)單位之間存在利益的相關(guān)性，這種相關(guān)性促使上級(jí)政府或上級(jí)事業(yè)單位鼓勵(lì)它們的下級(jí)多報(bào)預(yù)算。

人大審查預(yù)算在地方層面有一定的可行性

人大中的專家很多都是退居二線的非專業(yè)人士，他們沒有能力審查，更為重要的一個(gè)原因是信息不對(duì)稱，人大沒有政府部門掌握的信息多，政府有信息優(yōu)勢(shì)，在這種情況下，人大又憑什么質(zhì)疑政府的預(yù)算呢？他們?cè)谝婚_始就感到理虧了，這樣，也就只能舉手表決通過了

參照國(guó)外議會(huì)審查預(yù)算草案的做法，在《預(yù)算法》修正案中也明確了各級(jí)人大審查預(yù)算草案的權(quán)力，在《預(yù)算法》修正案中涉及人大審查的內(nèi)容多達(dá)54處。在程序上，這是沒有問題的，我們質(zhì)疑的是這會(huì)不會(huì)流于形式，而不能真正地把審查監(jiān)督政府的功能發(fā)揮出來。一方面，如李煒光教授已經(jīng)指出的，人大中的專家很多都是退居二線的非專業(yè)人士，他們沒有能力審查，更為重要的一個(gè)原因是信息不對(duì)稱，人大沒有政府部門掌握的信息多，政府有信息優(yōu)勢(shì)，在這種情況下，人大又憑什么質(zhì)疑政府的預(yù)算呢？他們?cè)谝婚_始就感到理虧了，這樣，也就只能舉手表決通過了。如在地方層面落實(shí)預(yù)算，情況就會(huì)不同，在地方層面上，人大代表掌握更多的信息，也能把民意反映到預(yù)算中。

通過預(yù)算法的實(shí)施，在地方層面改變拿政府沒轍的狀況還是有可能的。其原因，除了人大在地方層面可以發(fā)揮作用以外，還有就是媒體在地方層面更容易發(fā)揮監(jiān)督的作用，包括監(jiān)督政府和監(jiān)督人大代表。迄今為止，我們都很少看到有媒體對(duì)預(yù)算事宜的質(zhì)疑，一個(gè)重要的原因就是預(yù)算不是在地方層面實(shí)施。

與其說《預(yù)算法》修正是一個(gè)與“預(yù)算法有關(guān)的問題，不如說是一個(gè)“個(gè)體權(quán)利”的問題，如說預(yù)算法》能夠在地方層面得以落實(shí)，那么也就會(huì)個(gè)體的權(quán)利的保障和伸張開辟了一條通道，因此，我們絕不可忽視這次的預(yù)算法修正。

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