城鐵控股權(quán)下放難題：沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)權(quán)未定

2012年07月21日 02:35
來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道作者：孫春芳

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“鐵道部已經(jīng)把城際鐵路的投融資、修建、運(yùn)營(yíng)等權(quán)利下放給地方政府，目前各個(gè)省都在開(kāi)始自謀融資生路?！?身在河南洛陽(yáng)的中國(guó)工程院院士王夢(mèng)恕向本報(bào)記者表示。

他告訴記者，河南省內(nèi)鄭州到焦作、鄭州到開(kāi)封和鄭州到新鄭機(jī)場(chǎng)三條城際線(xiàn)路正在推進(jìn)建設(shè)，這幾條線(xiàn)路由于開(kāi)工較早，是按照傳統(tǒng)的部省合作機(jī)制融資的。目前河南省內(nèi)未開(kāi)工而在規(guī)劃中的其他線(xiàn)路將采用省政府和地方政府自行融資的方式進(jìn)行。

王夢(mèng)恕稱(chēng)，在全國(guó)范圍內(nèi)，自鐵道部將城際鐵路下放給地方政府之后，目前在融資方面做得比較好的主要是廣東省，“一是當(dāng)?shù)乇容^有錢(qián)，二是思路比較開(kāi)闊，敢于闖新路子。

其所謂的“新路子”指的是廣東省在今年年初推出的城際鐵路“以地養(yǎng)鐵”模式和近期大量公共交通項(xiàng)目向民間資本公開(kāi)招標(biāo)的舉措。

沿線(xiàn)開(kāi)發(fā) 內(nèi)外有別

7月16日，廣東省公布了第一批面向民間投資招標(biāo)的重大建設(shè)項(xiàng)目44項(xiàng)，這批總投資額達(dá)2353億元的項(xiàng)目將全方位面向民營(yíng)資本公開(kāi)招標(biāo)。

這些項(xiàng)目中，廣佛環(huán)線(xiàn)城軌、廣清城軌等5項(xiàng)珠三角城際軌道交通項(xiàng)目頗為引人注目，這5個(gè)城軌項(xiàng)目總投資達(dá)954億元。

廣東省政府副秘書(shū)長(zhǎng)、省發(fā)改委主任李春洪在此次項(xiàng)目推介會(huì)上介紹，珠三角軌道交通將采取多元化投資方式，這些項(xiàng)目不光是建設(shè)軌道本身，還包括上蓋物業(yè)的開(kāi)發(fā)，即“交通+社區(qū)”的樞紐型站點(diǎn)，此次首批已規(guī)劃了6個(gè)重點(diǎn)型樞紐站點(diǎn)，將來(lái)輕軌的建設(shè)和周邊紅線(xiàn)內(nèi)、紅線(xiàn)外的和地下、地上的物業(yè)開(kāi)發(fā)將統(tǒng)籌打包，統(tǒng)一進(jìn)行招標(biāo)。鼓勵(lì)民間資本采取獨(dú)資、控股、參股或者以BT(建設(shè)—移交)、BOT(建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交)、PPP(公私合作)等方式參與投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)。由于項(xiàng)目投資額較大，企業(yè)可組成聯(lián)合體統(tǒng)一投標(biāo)開(kāi)發(fā)。

李春洪所說(shuō)的“首批批復(fù)規(guī)劃了的6個(gè)站點(diǎn)”即今年3月19日廣東省政府對(duì)廣東住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳提交的《珠三角城際軌道站場(chǎng)TOD綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃(第一批)》的批復(fù)函中提及的鼎湖站、三水站、珠海北站、銀盞站、虎門(mén)商貿(mào)城站、新塘站這6個(gè)軌道站場(chǎng)。這些軌道站場(chǎng)將采用公交導(dǎo)向型(TOD)開(kāi)發(fā)模式，通過(guò)站場(chǎng)周邊土地的綜合開(kāi)發(fā)，來(lái)多渠道籌措珠三角城際軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金。

而“紅線(xiàn)內(nèi)外、上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)”指的是1月19日廣東省出臺(tái)的《關(guān)于完善珠三角城際軌道交通沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)機(jī)制的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)提出了將采取公交導(dǎo)向型(TOD)開(kāi)發(fā)模式推進(jìn)珠三角城際軌道站場(chǎng)及周邊的土地綜合開(kāi)發(fā)，土地綜合開(kāi)發(fā)的凈收益按補(bǔ)虧責(zé)任由各有關(guān)方共享，并應(yīng)首先用于彌補(bǔ)城際軌道交通項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的資金缺口。

站場(chǎng)及周邊土地有紅線(xiàn)內(nèi)外之分，其開(kāi)發(fā)主體則有分別：紅線(xiàn)內(nèi)土地開(kāi)發(fā)工作由軌道交通項(xiàng)目業(yè)主承擔(dān)。其中，廣東珠三角城際軌道交通有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)珠三角城際公司)負(fù)責(zé)建設(shè)的項(xiàng)目，由珠三角城際公司設(shè)立的土地開(kāi)發(fā)公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目紅線(xiàn)內(nèi)土地開(kāi)發(fā)，該土地開(kāi)發(fā)公司的日常工作由廣東省鐵投集團(tuán)主導(dǎo)開(kāi)展。

紅線(xiàn)外土地開(kāi)發(fā)采取“一市一公司、一地一政策”的原則，由省市聯(lián)合開(kāi)發(fā)，或者由沿線(xiàn)市負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)，具體由省市協(xié)商確定。其中，省市聯(lián)合開(kāi)發(fā)的，由省鐵投集團(tuán)作為省級(jí)出資人代表，分別與各沿線(xiàn)市出資人代表成立由省方主導(dǎo)的合資開(kāi)發(fā)公司，省市在合資開(kāi)發(fā)公司的股權(quán)比例由省市雙方協(xié)商確定(市級(jí)出資比例應(yīng)低于50%)，并按股比分享開(kāi)發(fā)凈收益。

開(kāi)發(fā)主體誰(shuí)主沉浮

目前，首批6個(gè)試點(diǎn)站場(chǎng)均已上交了TOD綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃。不過(guò)一位接近廣東省發(fā)改委的人士告訴記者，這些規(guī)劃均比較粗糙，只簡(jiǎn)單地介紹了開(kāi)發(fā)區(qū)的總體功能定位、紅線(xiàn)外備用地塊的土地性質(zhì)規(guī)劃、以毛容積率為主要指標(biāo)的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度以及周邊其他交通接駁設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃。

這些規(guī)劃在實(shí)施措施部分中給出了時(shí)間表，例如珠海北站的規(guī)劃提出，“有關(guān)開(kāi)發(fā)主體應(yīng)當(dāng)在2個(gè)月內(nèi)制訂詳細(xì)的省市合作開(kāi)發(fā)啟動(dòng)區(qū)實(shí)施計(jì)劃，爭(zhēng)取在9個(gè)月內(nèi)完成啟動(dòng)區(qū)一階段土地征收、一級(jí)開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)性土地出讓工作，在12個(gè)月內(nèi)確定啟動(dòng)區(qū)一階段開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)方案、完成報(bào)建工作，并力爭(zhēng)在3年內(nèi)初步形成TOD濱海新城。

不過(guò)目前的問(wèn)題卻卡在了找不到合適的合作投資者和究竟誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)紅線(xiàn)外土地主體開(kāi)發(fā)權(quán)上。

實(shí)際上，在廣東省政府于1月19日正式出臺(tái)“以地養(yǎng)鐵”的意見(jiàn)之前，各地就已經(jīng)在開(kāi)始籌備這一規(guī)劃了。例如珠海的TOD綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃在1月份已經(jīng)形成。上述人士表示，各地市政府希望自己能夠主導(dǎo)紅線(xiàn)外的開(kāi)發(fā)事宜，但省政府考慮到這樣局面會(huì)比較亂，還是希望能夠由省一級(jí)來(lái)統(tǒng)籌主導(dǎo)。

意見(jiàn)中對(duì)于紅線(xiàn)外開(kāi)發(fā)主體或“由省市聯(lián)合開(kāi)發(fā)，或者由沿線(xiàn)市負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)”的規(guī)定，也為省市兩級(jí)爭(zhēng)奪主導(dǎo)權(quán)埋下了伏筆。

除此之外，如何尋找合適的合作投資者也是一大難題。廣東省委副書(shū)記、省長(zhǎng)朱小丹在7月11日召開(kāi)的珠三角城際軌道交通沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上表示，要統(tǒng)籌搞好資金籌措，提高籌資水平，確保資金及時(shí)到位。

要積極探索引入多元投資主體，佛山市要抓緊與港鐵集團(tuán)洽談合作事宜，各市也要積極尋找投資合作伙伴。

上述接近發(fā)改委人士表示，目前各地也就只有佛山等少數(shù)幾個(gè)城市找到了港鐵這種成熟的合作開(kāi)發(fā)投資主體，其他城市尚無(wú)明確的投資合作方。

記者致電珠海市重大項(xiàng)目辦公室詢(xún)問(wèn)目前珠海北站TOD項(xiàng)目的招商情況，其工作人員表示目前工作正在進(jìn)展之中，具體是否已經(jīng)有意向合作方，其表示不太清楚。

一位廣東省鐵投集團(tuán)人士向記者表示，近期已跟港鐵公司就廣佛環(huán)線(xiàn)(佛山西站至廣州南站段)土地綜合開(kāi)發(fā)的合作達(dá)成初步共識(shí)，下一步工作將進(jìn)入更技術(shù)性的層面。目前廣東省政府也已與港鐵公司成立了聯(lián)合專(zhuān)責(zé)小組。

事實(shí)上，港鐵公司跟廣東省的接觸早就開(kāi)始。港鐵此前曾參與了深圳市的地鐵建設(shè)。而廣東省省長(zhǎng)朱小丹自去年下半年以來(lái)和港鐵有頻繁接觸，并表示要借鑒其“地鐵+物業(yè)”的模式。此次廣東省出臺(tái)城際鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)“以地養(yǎng)鐵”的方案，正是港鐵在香港成功經(jīng)驗(yàn)的翻版。

下放后遺癥

此次鐵道部下放城際鐵路給地方政府，在一位京滬高鐵專(zhuān)家組成員看來(lái)，是不得已而為之，“如果鐵道部不是資金發(fā)生困難，它不會(huì)斷然把這部分讓出去的。

事實(shí)上，在國(guó)務(wù)院于2004年通過(guò)的鐵路網(wǎng)中長(zhǎng)期規(guī)劃和2008年的調(diào)整版本中，城際鐵路是其中的重要一部分，長(zhǎng)株潭、長(zhǎng)三角、珠三角、中原城市群等區(qū)域的城際鐵路網(wǎng)皆被寫(xiě)入其中。

上述專(zhuān)家表示，城際鐵路所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人流密集，相對(duì)于中西部的客專(zhuān)，客流量大，經(jīng)濟(jì)效益高，是高鐵網(wǎng)絡(luò)中最有望實(shí)現(xiàn)盈利的部分。事實(shí)上，在目前開(kāi)通的高鐵中，也只有滬寧等一二條城際線(xiàn)實(shí)現(xiàn)了盈利。

實(shí)際上鐵道部的官方說(shuō)法并非將城際鐵路的所有權(quán)利完全下放，鐵道部部長(zhǎng)盛光祖在5月份的一次會(huì)議上表示，將通過(guò)項(xiàng)目股權(quán)置換，實(shí)現(xiàn)城際鐵路由地方控股，鐵路部門(mén)提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)和管理服務(wù)。

也就是說(shuō)，鐵道部并非完全放棄城際鐵路的股權(quán)，而是不再控股，而在鐵路運(yùn)營(yíng)和管理尤其是安全方面，鐵道部仍將發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

王夢(mèng)恕表示，如鐵道部完全放棄對(duì)城際鐵路的干預(yù)，也會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。例如鐵道部如不在城際鐵路中有股份，那么在運(yùn)輸調(diào)配和車(chē)輛配置等問(wèn)題上，鐵道部將罔顧地方政府的利益，優(yōu)先考慮國(guó)鐵的利益。這種情況在城際鐵路與國(guó)鐵形成競(jìng)爭(zhēng)之時(shí)將更加明顯。

王夢(mèng)恕稱(chēng)，由于目前下放城際鐵路修建權(quán)可能僅僅是資金壓力之下的權(quán)宜之計(jì)，事先并未有一個(gè)通盤(pán)的考慮和頂層設(shè)計(jì)，因此目前也僅僅是走一步看一步，將來(lái)地方主導(dǎo)的城際鐵路修成之后，如何保證安全，是讓鐵道部來(lái)運(yùn)營(yíng)還是委托給第三方，在車(chē)輛配置和運(yùn)輸調(diào)度上又是如何安排，目前都沒(méi)有明確的說(shuō)法。

“不排除鐵路主管部門(mén)在未來(lái)資金充裕的情況下，逐步增加在城際鐵路中的股份，重新實(shí)現(xiàn)對(duì)城際鐵路的控制，畢竟，這些部門(mén)已習(xí)慣了對(duì)全路統(tǒng)一的調(diào)度和控制，這更符合其行事風(fēng)格?！蓖鯄?mèng)恕表示。