6月底大限將至 鐵路“兩院”移交蹣跚沖刺

2012年06月08日 02:02
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 作者：劉涌

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最高人民法院副院長蘇澤林、最高人民檢察院副檢察長姜建初，6月6日一起出現(xiàn)在鄭州鐵路法院、檢察機(jī)關(guān)移交協(xié)議簽字儀式上。鄭鐵兩院正式移交地方，實(shí)行屬地化管理。

隨著今年6月底鐵路兩院移交大限的臨近，在此前不到半年的時(shí)間內(nèi)，北京、上海、天津、西安、太原、武漢等地的檢察院、法院已相繼移交地方。

接受記者采訪的幾位司法專家均表示，這種與企業(yè)分離、納入司法體系的措施確屬進(jìn)步，但現(xiàn)行改革方案的缺陷也顯而易見。

“人財(cái)物是區(qū)域?qū)俚毓芾?，業(yè)務(wù)也是跨地區(qū)條線管理，改革的并不徹底。這種矛盾是需要在未來的改革中進(jìn)一步解決的?！眹曳ü賹W(xué)院教授張泗漢如是說。

雙軌并行式移交

由于自辦公檢法違背司法的公平公正原則，有關(guān)鐵路系統(tǒng)司法改革的呼聲由來已久。

2009年7月，中編辦下發(fā)《關(guān)于鐵路公檢法管理體制改革和核定政法機(jī)關(guān)編制的通知》；2010年12月，中編辦下最高法院、最高檢察院、財(cái)政部、人社部、鐵道部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鐵路法院檢察院管理體制改革若干問題的意見》

中央兩份文件的下發(fā)，正式開啟了全國鐵路司法系統(tǒng)改革的序幕。但隨后的改革進(jìn)程則比較緩慢?！袄娣指畹膯栴}、人員待遇的問題，都成為推進(jìn)的阻力?！痹鴵?dān)任最高檢鐵路運(yùn)輸檢察廳廳長的陳振東指出。

但隨后最高院、最高檢相繼發(fā)出通知，要求各地在2012年6月底前完成移交；鐵道部也表示，對(duì)鐵路兩院的經(jīng)費(fèi)保障僅持續(xù)到2012年6月底。這也意味著，6月底成為全國鐵路兩院移交的最后期限。

大限將至，這也正是近期各地鐵路兩院紛紛移交地方的原因?！安贿^，現(xiàn)在的移交方案具有很鮮明的過渡色彩。”張泗漢說。

從已經(jīng)完成移交的各地方情況看，移交方案主要是分兩條路線進(jìn)行：一方面是鐵路兩院的人權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)，移交給地方省級(jí)檢察院管理，另一方面在業(yè)務(wù)上，各地基層的檢察院、法院仍接受原來上級(jí)部門的領(lǐng)導(dǎo)。

事實(shí)上，這種雙軌并行的改革方案，某種程度上也是改革推行中各部門之間所達(dá)成的妥協(xié)。

最高檢現(xiàn)任鐵路運(yùn)輸檢察廳廳長閻敏才此前曾撰文指出，目前這種將兩級(jí)鐵檢作為專門檢察院整體保留并移交地方而不與同級(jí)檢察院合并的改革方案，平息了鐵檢存廢的爭論，推動(dòng)法制的建設(shè)。

按照這種改革方案，鐵路兩院由原來鐵路部門、企業(yè)管理納入國家司法系統(tǒng)管理；鐵路檢法的工作人員的身份，也由原來的企業(yè)職工變成了現(xiàn)在的國家公務(wù)員；檢法兩院的經(jīng)費(fèi)，也轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒〖?jí)財(cái)政部門全額保障。

閻敏才認(rèn)為，“這次改革重點(diǎn)解決鐵路部門、企業(yè)供給、管理公檢法機(jī)關(guān)人財(cái)物的體制不順問題，而對(duì)鐵路公檢法職權(quán)配置、司法程序、法律監(jiān)督等專門法律業(yè)務(wù)制度，因行之有效或者新體制尚待論證，所以在新規(guī)定出臺(tái)之前仍維持不變。

“兩個(gè)婆婆”

過渡性的措施，就會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的問題。鐵路檢法兩院人財(cái)物與事權(quán)分離的移交方案，就帶來了相應(yīng)的矛盾。

張泗漢以剛剛完成移交的北京為例?！氨本╄F路法院不止管轄北京地區(qū)，還涉及到河北、山西等地方?！睆堛魸h說，“比如在河北境內(nèi)的鐵路基層法院經(jīng)費(fèi)由當(dāng)?shù)乇Ｕ?，但在業(yè)務(wù)問題上卻要向北京的法院匯報(bào)。

這種屬地化與條線化交錯(cuò)存在而產(chǎn)生的“兩個(gè)婆婆”的問題，也成為此次改革最典型的特征。

對(duì)此曾有觀點(diǎn)認(rèn)為，直接將基層鐵路檢察院和法院劃歸給所在地市管理。但閻敏才指出，這種方案牽涉范圍太廣、工程龐大，而且與鐵路檢察院跨區(qū)域的執(zhí)法特點(diǎn)不符合。

不僅如此，現(xiàn)在這種改革方案，不僅存在著“兩個(gè)婆婆”的問題，而且陳振東擔(dān)心，未來在執(zhí)法當(dāng)中出現(xiàn)的扯皮問題可能仍然難以解決。

這主要與鐵路檢法兩院的狀況有關(guān)。移交前，鐵路系統(tǒng)的檢察院和法院僅有中級(jí)和基層兩個(gè)級(jí)別。這狀況的形成，可以追溯到上世紀(jì)80年代的司法改革。

1987年4月，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)文，撤銷鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院和全國鐵路運(yùn)輸檢察院，鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院和檢察分院的工作改由所在省級(jí)法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)。這樣一來，鐵路的司法系統(tǒng)成了只有中級(jí)和基層機(jī)構(gòu)的“群龍無首”體系。

“當(dāng)時(shí)高檢的領(lǐng)導(dǎo)表示需要保留一個(gè)部門，用以指導(dǎo)地方上的工作?！标愓駯|說，這就是現(xiàn)在的鐵路運(yùn)輸檢察廳?！暗胤降臋z察院與最高檢之間隔著省級(jí)檢察院，所以這種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系是非常弱的?！标愓駯|說，

但鐵路領(lǐng)域的案件大多呈現(xiàn)跨區(qū)域的特點(diǎn)，甚至出現(xiàn)跨省的情況，而缺少最高檢的協(xié)調(diào)，各地方對(duì)案件管轄的扯皮問題就會(huì)出現(xiàn)。陳振東認(rèn)為，這個(gè)問題在目前的移交方案當(dāng)中并沒有得到解決。

除移交方案本身尚存在的問題外，閻敏才認(rèn)為鐵路專門檢察院與地方檢察院之間的分工問題，鐵路檢察院“兩房”(辦案用房和專業(yè)技術(shù)用房)建設(shè)嚴(yán)重落后問題，執(zhí)法人員合理利益受到損失如何補(bǔ)救的問題等，都需要進(jìn)一步解決。

事實(shí)上，在此前關(guān)于“兩房”建設(shè)滯后的經(jīng)費(fèi)問題上的爭議，也是各地在鐵路檢法兩院移交過程中面臨的一個(gè)障礙；而屬地化管理之后，部分地區(qū)的人員待遇也出現(xiàn)了下降的狀況。

前景：大交通司法？

對(duì)于未來鐵路司法改革的方向，張泗漢認(rèn)為，由于鐵路領(lǐng)域的案件還是具有比較鮮明的特點(diǎn)，仍需要將鐵路法院和檢察院作為專門的司法機(jī)構(gòu)予以保留，這也是從我國歷史上兩次撤銷鐵路司法部門總結(jié)的教訓(xùn)。

而保留下來的專門的鐵路司法部門究竟該往何處發(fā)展，閻敏才在談到鐵路檢察院的前景時(shí)則認(rèn)為，可以以鐵路檢察院為基礎(chǔ)，將民航、水運(yùn)和鐵路三個(gè)交通體系整合在一起，組成交通運(yùn)輸專門檢察院。

目前，我國共有17個(gè)鐵局檢察院分院，59個(gè)基層檢察院，在編人員大致3700人左右。恢復(fù)重建以來，已累計(jì)辦案近30萬件，形成了相對(duì)成熟的司法隊(duì)伍。

“三者交通運(yùn)輸性質(zhì)、管理模式、交通運(yùn)輸司法特點(diǎn)及司法規(guī)律基本相同。”閻敏才同時(shí)指出，交通運(yùn)輸領(lǐng)域的案件流動(dòng)性、跨區(qū)域性、專業(yè)性等特點(diǎn)，難于屬地管轄，需要有專門的公檢法機(jī)構(gòu)。

但目前，民航和水運(yùn)兩個(gè)交通體系僅設(shè)立公安機(jī)關(guān)，刑事案件偵查后中途需要轉(zhuǎn)變?yōu)閷俚毓芾砘蛘咧付ü芾?，辦案機(jī)制和法律監(jiān)督機(jī)制仍存在需要進(jìn)一步完善的地方。

不過，張泗漢認(rèn)為，這個(gè)問題還并不那么急迫。“從目前案件的特點(diǎn)來看，民航、水運(yùn)兩個(gè)領(lǐng)域的案件數(shù)量比較少，主要還是在鐵路領(lǐng)域?！睆堛魸h說，“未來改革應(yīng)該是進(jìn)一步保障鐵路司法的專業(yè)化和獨(dú)立性。

目前的鐵路檢法兩院與一般司法機(jī)構(gòu)一樣，實(shí)行屬地化管理，經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政部門保障，這實(shí)際上使其面臨著相似的司法獨(dú)立的問題。

“我認(rèn)為，鐵路的司法系統(tǒng)應(yīng)該由最高法、最高檢直接垂直領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)由國家統(tǒng)一保障，這樣可以保證司法部門不受地方上的干涉，保證其司法的獨(dú)立和公正。”張泗漢說，“不過，這可能并不僅僅是鐵路司法部門面臨的問題，應(yīng)該是整個(gè)司法改革當(dāng)中需要進(jìn)一步解決的?！?

[責(zé)任編輯：xuzg] 標(biāo)簽：兩院 專門檢察院 鐵路檢察院 

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