李煒光：分稅制的完善在于財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一

2012年03月24日 20:42
來源：鳳凰財(cái)經(jīng) 作者：李煒光

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1994年的分稅制改革，使中央政府的財(cái)政收入進(jìn)入了快速增長的軌道，總的來看是必要的和成功的。但1994年的分稅制對省級以下財(cái)政體制的改革卻未作出明確規(guī)定，在利益驅(qū)動(dòng)下，分稅制造成的收入上收的效應(yīng)就難免在各級政府間層層傳遞，導(dǎo)致省市以下政府財(cái)政赤字猛增。本文認(rèn)為，解決問題的根本在于：理順各級政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，進(jìn)一步深化分稅制改革。

1994年分稅制實(shí)施之后，我國以極快的速度確立了中央財(cái)政的主導(dǎo)地位，走出了中央和地方就財(cái)政收入的再分配不斷討價(jià)還價(jià)的困境，傳統(tǒng)的財(cái)政包干體制被廢止，初步規(guī)范了中央和地方財(cái)政分配的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，中央政府的財(cái)政收入進(jìn)入了快速增長的軌道，并一直保持至今?？梢哉f，1994年的分稅制較好地調(diào)整了中央與省級財(cái)政之間收入與支出的關(guān)系，但對省級以下財(cái)政體制的改革卻未作出明確規(guī)定。省以下各級政府的收入劃分由省政府自行決定，這就在制度上留下了一個(gè)缺口。在利益驅(qū)動(dòng)下，分稅制造成的收入上收的效應(yīng)就難免在各級政府間層層傳遞，省級政府的財(cái)力集中程度不斷增大，從1994年到2000年的6年時(shí)間中，由16.8%上升到22.4%每年上升一個(gè)百分點(diǎn)。市級政府也在效仿，財(cái)政收入占到36.5%。2000年地方財(cái)政收支相抵，凈結(jié)余105億元，而縣、鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加。到2004年，省級財(cái)政收入占25.9%.地(市)占36 6%，兩者相加占62.5%。2說明實(shí)際上財(cái)力是在向省、市級集中。

在財(cái)權(quán)越來越集中的同時(shí).政府的基本事權(quán)卻在下移。地方財(cái)政收入在總財(cái)政收入中的比重，1993年為78%，1994年實(shí)行分稅制后，即迅速下降，僅為44.3%，此后的十年間一直在這個(gè)水平徘徊。而地方財(cái)政支出的比重變化很小甚至增大，1990年為68%左右，2004年則微升至75%左右。

可以看出，通過分稅制改革，中央集中了大量的財(cái)政收入，約占財(cái)政總收入的50%～60%左右，與此同時(shí)，中央和地方的支出劃分幾乎沒有發(fā)生顯著變化，即分稅制沒有改變中央和地方的事權(quán)劃分格局。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，義務(wù)教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生是政府必須承擔(dān)的最重要的職責(zé)，帶有非常強(qiáng)的外溢性特征，全國性的公共產(chǎn)品和服務(wù)理應(yīng)由中央政府提供，政府的基本職能也必須依此來確定。如果由財(cái)力嚴(yán)重匱乏的基層政府來承擔(dān)，必然會(huì)導(dǎo)致這些基本公共服務(wù)的不足或嚴(yán)重不均等，并由此引發(fā)一系列社會(huì)問題。

正是由于各級政府財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重背離，分稅制就無法起到平衡地區(qū)差異的作用，更導(dǎo)致了地方政府財(cái)源縮減，促使其從預(yù)算外尋找收入來源.城市財(cái)政主要以出賣土地為自己籌集財(cái)政收入，越是東部地區(qū).賣地收入占地方財(cái)政收入的比例越高，據(jù)周天勇先生的估計(jì)，2006年，全國各地的土地出讓金加起來有7000億元左右，大部分沒有進(jìn)入預(yù)算。而縣鄉(xiāng)財(cái)政則只能靠收費(fèi)和罰款來維持。由此，一種新的“二元財(cái)政”的格局開始形成。這是近年來我國地方政府行為出現(xiàn)的一個(gè)令人矚目的新變化。越是在農(nóng)村，越是在農(nóng)業(yè)地區(qū).越是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，越是基層的小集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，對個(gè)體、中小企業(yè)的收費(fèi)、罰款就越嚴(yán)重，甚至讓路政、交管、城管等上路收費(fèi)和罰款，搜刮過路的汽車司機(jī)。2006年，地方政府各部門所收的預(yù)算外收費(fèi)和罰款估計(jì)高達(dá)12000億元左右。而越是這樣做，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)就越是蕭條，投資少、創(chuàng)業(yè)難、就業(yè)機(jī)會(huì)少，甚至失去了吸收附近農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的功能，出現(xiàn)了近年來剩余勞動(dòng)力過度向大中城市轉(zhuǎn)移和流動(dòng)的現(xiàn)象。財(cái)政部有關(guān)人士向《鳳凰周刊》透露，地方各級政府積累的顯性和隱性債務(wù)，目前已達(dá)到4000多億元。

有一種說法，認(rèn)為分稅制確實(shí)把超過半數(shù)的財(cái)政收入集中到了中央政府的手里，但這并不能說明這些錢都被中央政府自己花了，實(shí)際上，其中60%到70%的錢是由地方政府支出的。地方政府的收入占整個(gè)財(cái)政收入約40%，其支出卻占到整個(gè)財(cái)政支出的60%到70%，中間的差額是由中央政府的轉(zhuǎn)移支付解決的。

問題在于，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付存在著體制缺陷，轉(zhuǎn)移支付到了縣鄉(xiāng)這一級政府很難做到透明、規(guī)范。轉(zhuǎn)移支付中有相當(dāng)一部分是通過專項(xiàng)補(bǔ)助進(jìn)行的，至于補(bǔ)給誰、不補(bǔ)給誰，補(bǔ)助量的多少，既缺乏嚴(yán)格明確的規(guī)定，也不是嚴(yán)格依據(jù)事權(quán)而定；既沒有公開的預(yù)算，也不受人大的監(jiān)督檢查，完全由官員個(gè)人負(fù)責(zé)操作，這就難以避免撥款的隨意性，也極容易造成縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的不穩(wěn)定、不公正。

應(yīng)當(dāng)明確，基層財(cái)政出現(xiàn)的困難和問題，并不是分稅制造成的，恰恰相反，是由于分稅制不到位。只有完全、徹底的分稅制才是我國財(cái)稅改革的科學(xué)與理想的模式。理順中央財(cái)政和各級地方財(cái)政的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系，至少應(yīng)遵循以下三個(gè)原則：第一，合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)范圍，應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)的事(職責(zé))就全部收歸中央，應(yīng)該由地方負(fù)責(zé)的事(職責(zé))就全部下放地方，真正做到各行其是，各負(fù)其責(zé)。這個(gè)問題許多學(xué)者都談過，筆者則強(qiáng)調(diào)它的法治性，即在科學(xué)劃分之后，要由人大常委會(huì)審議通過，成為國家的一項(xiàng)法律，不管是哪一級政府，決不能“越界”

第二，根據(jù)各級政府的事權(quán)，劃分各級政府的財(cái)政支出，再根據(jù)各級政府的財(cái)政支出，確定各級政府的財(cái)政收入。應(yīng)按照公共產(chǎn)品的層次性來合理劃分各級政府的支出責(zé)任和范圍，國防、外交等全國性公共產(chǎn)品和服務(wù)由中央財(cái)政負(fù)責(zé)；跨地區(qū)大型基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等兼有全國性和地方性公共產(chǎn)品特征的事項(xiàng)，由中央和地方財(cái)政共同承擔(dān)，并按具體項(xiàng)目確定分擔(dān)的比例；基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生等中央負(fù)有直接或間接責(zé)任、由地方政府負(fù)責(zé)提供更為有效的事項(xiàng)，應(yīng)由中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付把相應(yīng)的財(cái)力給予地方來完成：其他屬于區(qū)域內(nèi)部的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)，則由地方財(cái)政負(fù)責(zé)，相應(yīng)的財(cái)權(quán)、財(cái)力應(yīng)全部劃歸地方。

第三，合理配置中央與地方的稅種。中央與地方都應(yīng)擁有只屬于自己的主體稅種、稅收征收管理權(quán)、完善的稅收征管體系，以及相應(yīng)的充足的稅源和財(cái)力。為做到這一點(diǎn)，可考慮適當(dāng)提高共享稅中的增值稅的地方分享比例(如從25%提高至30%)，而醞釀中的不動(dòng)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅、社會(huì)保障稅等新稅種，都應(yīng)該劃為地方稅種。只有這樣，才能做到各級政府都有相應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力保證，實(shí)現(xiàn)該中央辦的事由中央財(cái)政承擔(dān)、該地方辦的事由地方財(cái)政承擔(dān)的目標(biāo)。這些雖是老生常談，卻不得不一談再談，因?yàn)檫@是實(shí)行分稅制最應(yīng)該具備的先決條件。

完善分稅制的最為關(guān)鍵之點(diǎn)是“一個(gè)降低、一個(gè)規(guī)范”

一是降低財(cái)權(quán)的集中度。中央應(yīng)果斷放權(quán)，堅(jiān)定不移地走“分權(quán)”之路，將稅收管理權(quán)包括稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅基稅率選擇確定權(quán)、稅種開征停征權(quán)、減免權(quán)、調(diào)整權(quán)等在中央與地方之間進(jìn)行合理劃分，不應(yīng)全部集中在中央。中央稅與共享稅的立法權(quán)、征收權(quán)、管理權(quán)可集中在中央：對于不在全國統(tǒng)一開征、具有明顯地域特征的地方稅的立法權(quán)、解釋權(quán)、征管權(quán)可全部劃給地方；對于全國統(tǒng)一開征、對宏觀經(jīng)濟(jì)有較大影響的地方稅如營業(yè)稅、個(gè)人所得稅等可由中央制定基本法規(guī)和征收辦法，相應(yīng)給予地方一定的征管權(quán)、稅率確定權(quán)和政策調(diào)整權(quán)等。二是建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)充分考慮影響地方財(cái)政收支的人、自然環(huán)境、人均國民生產(chǎn)總值和人均財(cái)政收入、教育衛(wèi)生與市政建設(shè)、特殊性等因素，細(xì)致測算各地的標(biāo)準(zhǔn)收入能力和標(biāo)準(zhǔn)支出需求，建立起地方各級政府的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算。中央財(cái)政分配應(yīng)傾向于不發(fā)達(dá)地區(qū)，對不發(fā)達(dá)地區(qū)，在撥款比例、專門項(xiàng)目、各種補(bǔ)貼等方面，實(shí)行特殊的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，人均收入越低，人均建設(shè)轉(zhuǎn)移支付也就應(yīng)越多，即“吃飯錢”要大體相同，達(dá)不到基本標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該實(shí)施重點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付。筆者建議，全國和地方各級人大應(yīng)介入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建和監(jiān)督過程。如有必要，可考慮制定“轉(zhuǎn)移支付法”。應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開資金的分配辦法、資金規(guī)模、申請條件、資金分配去向、使用結(jié)果和效果。一定規(guī)模以上的項(xiàng)目，應(yīng)納入發(fā)展計(jì)劃和預(yù)算，須經(jīng)人大審核，并接受人大監(jiān)督。各部委專項(xiàng)資金的分配和使用，也必須隨時(shí)接受人大和新聞輿論的質(zhì)詢和監(jiān)督。

中央和地方的財(cái)政稅收與事權(quán)體制，既是經(jīng)濟(jì)體制問題，也是一個(gè)政治體制問題，涉及中央和地方在動(dòng)員、支配經(jīng)濟(jì)資源上的權(quán)責(zé)劃分以及中央與地方之間集權(quán)與分權(quán)關(guān)系依據(jù)何種原則處理。而政治體制改革在中國是一件關(guān)系“全局穩(wěn)定”的大事，采取的是慎之又慎的態(tài)度，但現(xiàn)在至少有一件事不可再拖：改革政府行政體制，減少政府層級和財(cái)政層級。這不僅是政府運(yùn)行的高效、便利的問題，更是由于它關(guān)系到分稅制的未來。

十多年的實(shí)踐表明，在同一個(gè)政治體制框架下，構(gòu)建一個(gè)分布于廣大區(qū)域的、條件差異顯著的、多級政府層次的財(cái)政體制，難度何其大也。怎樣把20多個(gè)稅種在五級半政府之間按分稅制要求切分如何確定各級政府間的財(cái)政支出結(jié)構(gòu) 且不說欠發(fā)達(dá)地區(qū)，即使是在發(fā)達(dá)區(qū)域，省以下的四級如何分稅數(shù)得著的大的稅種已經(jīng)全部共享，省以下的分稅制財(cái)政體制則五花八門，有的安排了復(fù)雜易變的分享辦法，有的則干脆實(shí)行包干制，各級政府間的扯皮”、“討價(jià)還價(jià)”的現(xiàn)象更是難于消除，而這都不是分稅制體制下應(yīng)該出現(xiàn)的情形。地方基層財(cái)政困難的加劇，在一定程度上正是由于五級財(cái)政框架與分稅分級財(cái)政逐漸到位之間的不相適應(yīng)性日漸突出所致。

“十一五”規(guī)劃要求“理順省級以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制”?！笆叽髨?bào)告”則進(jìn)一步指出：要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。因此，筆者認(rèn)為，目前我國行政體制改革的重點(diǎn)應(yīng)放在“減少行政層級”上面，“著力”建設(shè)中央、省級市(縣)三級行政架構(gòu)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織變?yōu)榭h級政府的派出機(jī)構(gòu)，地級能不設(shè)的不設(shè)，如需設(shè)立則作為省級政府的派出機(jī)構(gòu)，使事權(quán)的劃分清晰化、合理化。這樣就可以使省以下的分稅制由原來五級架構(gòu)下的“無解”，變?yōu)槿壖軜?gòu)下的柳暗花明，構(gòu)建起與事權(quán)相匹配的分級財(cái)稅體制，再配之以中央、省兩級自上而下轉(zhuǎn)移支付制度的完善，必能有效地緩解基層財(cái)政困難，形成一種可保“長治久安”的財(cái)政管理體制。