農(nóng)地確權(quán)：委員呼吁打破“二元制”

2012年03月09日 04:06
來源：每日經(jīng)濟(jì)新聞 作者：張敏

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隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，如何保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，再度成為焦點(diǎn)。今年“兩會(huì)”期間，多份關(guān)于保護(hù)農(nóng)村土地權(quán)益的提案引發(fā)關(guān)注。

全國(guó)政協(xié)委員、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)教授賀強(qiáng)提交了 《關(guān)于從國(guó)家立法層面加強(qiáng)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的幾點(diǎn)想法》。全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明也提交了 《關(guān)于推進(jìn)土地制度改革加快城市化進(jìn)程的建議》、《小產(chǎn)權(quán)房的治本之策》等6個(gè)提案。

全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)務(wù)院參事室特約研究員蔡來興在人民大會(huì)堂接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)說，“至少有100萬億元資產(chǎn)凝固在農(nóng)村土地上，如果把這些資產(chǎn)盤活了，農(nóng)村什么也就都有了。

據(jù)他稱，現(xiàn)在關(guān)于農(nóng)村土地的問題特別多，國(guó)家需要立法，從法制上、法規(guī)上作出明確規(guī)定。

二元土地制度成禍根

“兩會(huì)”期間，多位接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪的代表與委員，大致勾勒出在農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)上的主要訴求：賦予農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地同等的權(quán)利，真正做到同地同權(quán)，乃至同價(jià)。更有不少委員呼吁，在這個(gè)原則下，《土地管理法》應(yīng)作出實(shí)質(zhì)性修訂。

近年來，圍繞著農(nóng)村土地的糾紛屢見不鮮，多體現(xiàn)在征地環(huán)節(jié)中，農(nóng)民的權(quán)益沒有得到很好的保護(hù)。蔡繼明認(rèn)為，主要原因在于城鄉(xiāng)二元土地制度，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)土地不能享有同等權(quán)利。

我國(guó)《憲法》規(guī)定，城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有。政府可以出于公共利益的需要，對(duì)農(nóng)村集體的土地進(jìn)行依法征收征用，并給予一定補(bǔ)償。

在蔡繼明看來，同是土地公有制，上述二者并非同地、同權(quán)、同價(jià)。農(nóng)村集體的土地即使已由政府有關(guān)部門確定為建設(shè)用地，要用于農(nóng)民自住房、村辦企業(yè)以及公共設(shè)施以外的建設(shè)，也必須首先被政府征收為國(guó)有土地。

而在這個(gè)過程中，土地價(jià)格的差異往往較大，農(nóng)民也容易在分配中遭受損失。賀強(qiáng)就表示，在征地過程中，農(nóng)民所得甚少，大概只有土地增值收益的5%~10%。由于征地阻力很大，有些地方甚至出現(xiàn)強(qiáng)拆現(xiàn)象。

今年1月，溫家寶總理在《求是》雜志上撰文表示，任何人無權(quán)剝奪農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。2月發(fā)布的中央“一號(hào)文件”也表示，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。溫總理在本月5日的政府工作報(bào)告中也指出，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，任何人都不能侵犯。

蔡來興表示，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，權(quán)利就是價(jià)值，這種價(jià)值應(yīng)該貨幣化、資本化、市場(chǎng)化，如果得到落實(shí)，農(nóng)民就不再為錢發(fā)愁。他表示，按照市場(chǎng)價(jià)值估算，至少有100萬億資產(chǎn)凝固在農(nóng)村土地上。

呼吁“同地同價(jià)同權(quán)”

“兩會(huì)”期間，多份提案涉及到了土地制度問題。

賀強(qiáng)建議，在向農(nóng)民征地的過程中，要想有效保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和利益，就必須提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。蔡繼明則呼吁，改革二元土地制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

事實(shí)上，改革二元土地制度、呼吁同地同權(quán)的聲音早就出現(xiàn)過。知名地產(chǎn)商任志強(qiáng)就表示，城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村土地很難順利地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)用地，而國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)又有控制，這就造成了城市住房用地供應(yīng)不足，進(jìn)而影響房?jī)r(jià)。

而當(dāng)農(nóng)民不經(jīng)過征地程序就將自建房出售時(shí)，法律意義上被禁止的“小產(chǎn)權(quán)房”便應(yīng)運(yùn)而生。

盡管不合法，但小產(chǎn)權(quán)房已成為農(nóng)民分享城市化發(fā)展成果的重要途徑。全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)給出的數(shù)據(jù)顯示：1995~2010年間，全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房竣工建筑面積累計(jì)達(dá)到7.6億平方米，其中“十一五”時(shí)期小產(chǎn)權(quán)房竣工規(guī)模達(dá)到2.83億平方米。

對(duì)此，蔡繼明也在提案中建議，給小產(chǎn)權(quán)房有條件地轉(zhuǎn)正：對(duì)于建立在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，要承認(rèn)其合法性；對(duì)于非法占用農(nóng)地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，也要區(qū)別對(duì)待。這也是蔡繼明連續(xù)多年提出有關(guān)根治小產(chǎn)權(quán)房的提案。

雖然與房地產(chǎn)商們的出發(fā)點(diǎn)并不相同，但“兩會(huì)”期間，不少代表和委員也都對(duì)這一問題表示了關(guān)注。全國(guó)人大代表、原廣東省副省長(zhǎng)李容根以及全國(guó)政協(xié)委員、龍潤(rùn)集團(tuán)董事局主席焦家良均建議，建立可供房屋和土地流轉(zhuǎn)交易的流通市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地的 “同地、同價(jià)、同權(quán)”

重在《土地管理法》修訂

此前，國(guó)土部土地利用管理司副司長(zhǎng)冷宏志曾表示，農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)進(jìn)入市場(chǎng)是客觀存在的趨勢(shì)。

但所有這些建議，歸根到底將主要體現(xiàn)在 《土地管理法》的修訂上。據(jù)悉，國(guó)務(wù)院法制辦已從去年組織開展 《土地管理法》的調(diào)研，該法律的修訂工作有望在今年有所進(jìn)展。

據(jù)悉，包括蔡繼明在內(nèi)的一些委員已經(jīng)針對(duì) 《土地管理法》的修訂提出提案。在關(guān)于征地制度的建議中，委員們認(rèn)為應(yīng)該增加一項(xiàng)：對(duì)于有爭(zhēng)議的征收，在最終裁決作出前，不得實(shí)施。更有委員建議，在上述法律的修訂中，干脆賦予農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地同等的權(quán)益。若如此，小產(chǎn)權(quán)房便搖身一變成為合法住房。

事實(shí)上，由于涉及大量的制度障礙，在改變城鄉(xiāng)二元土地制度方面，很難做到一步到位。而對(duì)于這一問題，“一號(hào)文件”的表述為，加快修改完善相關(guān)法律，落實(shí)現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的政策。

一些委員認(rèn)為，可行的方式應(yīng)該是“漸進(jìn)式”推進(jìn)。蔡來興就稱，農(nóng)村土地能否享有與城市土地同等權(quán)利，這可以研究。但是農(nóng)村土地應(yīng)該可以成為一種商品，是有價(jià)值的，價(jià)值如何確定、如何實(shí)現(xiàn)，就需要在法律上把問題解決，這就涉及到《土地管理法》的修訂。

關(guān)于價(jià)值實(shí)現(xiàn)的方式，民革中央在其提交的 《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，推進(jìn)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押的建議》的提案中建議，開展“兩權(quán)抵押”，即賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)抵押貸款的權(quán)利，用以解決農(nóng)村資金瓶頸。

民革中央負(fù)責(zé)人認(rèn)為，“可從政策上，允許城市資本和城市居民通過指定機(jī)構(gòu)，以公開、公平的方式購買農(nóng)村資產(chǎn)的使用權(quán)，包括農(nóng)民的房地產(chǎn)，并通過權(quán)證的發(fā)放來保護(hù)其合法性。

李容根則表示，該試點(diǎn)可以先從廣東推進(jìn)。

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