沖突、安全與發(fā)展

2011年04月14日 11:05
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

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羅伯特•B•佐利克

阿富汗、波斯尼亞、海地、利比里亞、盧旺達(dá)、塞拉利昂、南蘇丹、東帝汶、伊拉克，這些國家的情況雖然各不相同，但他們都曾奮力擺脫沖突與脆弱境地以獲得發(fā)展。保羅•科利爾在他的《最底層的10億人》一書中，突出地說明了這些國家屢屢卷入的危險(xiǎn)漩渦。迄今還沒有一個(gè)窮于應(yīng)對(duì)弱境與沖突的國家實(shí)現(xiàn)了任何一項(xiàng)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)。

這些國家觸動(dòng)了我們共同的利益和價(jià)值觀，他們給周邊國家造成了軍力和財(cái)力負(fù)擔(dān)，鄰國不得不盡力防止脆弱國家的暴力蔓延波及，因?yàn)闆_突靠著毒品、盜劫和性別暴力支撐，所到之處留下的是難民和對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的破壞。他們的領(lǐng)地會(huì)成為暴力激進(jìn)分子和龐大的有組織犯罪網(wǎng)絡(luò)的滋生地。

然而，正如我們目前在中東和北非所見，21世紀(jì)的暴力不同于20世紀(jì)的國家間沖突模式及其解決方法。即使是在政治領(lǐng)袖迫于國家利益或價(jià)值觀要采取行動(dòng)的情況下，封閉運(yùn)行、各自為政的政府機(jī)構(gòu)也不適合應(yīng)對(duì)。為了提出一些看法和實(shí)際建議，世界銀行集團(tuán)發(fā)布了題為《沖突模安全與發(fā)展》的世界發(fā)展報(bào)告，跨領(lǐng)域地整合了世界各國的經(jīng)驗(yàn)。

報(bào)告明確指出，老路子是行不通的。首要目標(biāo)是建立能夠?yàn)楣癯掷m(xù)提供安全、公正與就業(yè)的合法的機(jī)構(gòu)。在這些核心領(lǐng)域取得的進(jìn)展，以及各項(xiàng)活動(dòng)之間的協(xié)調(diào)，為實(shí)行更廣泛、更好的變革奠定基礎(chǔ)。在最初階段，各國需要首先恢復(fù)公眾對(duì)基本的集體行動(dòng)的信心，才能著手最初級(jí)的機(jī)構(gòu)建設(shè)或改造。

一個(gè)脆弱的國家不可能僅僅通過政府來恢復(fù)信心，還需要建立協(xié)作式的、 具有“足夠的包容性”的聯(lián)盟，借助于那些能夠帶來政治合法性、資金和技術(shù)資源并會(huì)繼續(xù)推進(jìn)深化機(jī)構(gòu)改革的團(tuán)體的力量。這些團(tuán)體可能包括企業(yè)、勞工、婦女或其他公民社會(huì)組織。提倡包容并非是要包容所有的團(tuán)體。包容還需要與效率、結(jié)果以及公正與合法性(在表明與過去決裂顯得很重要時(shí))進(jìn)行平衡。

早期的成功——能夠快速產(chǎn)生實(shí)際成果的行動(dòng)——對(duì)于建立信心至關(guān)重要，而建立信心能使國家的能力隨著時(shí)間推移而擴(kuò)大。在科索沃，公路治安為增加貿(mào)易進(jìn)而創(chuàng)造就業(yè)崗位鋪平道路。在利比里亞，基本的安全和電力的改善，與反腐敗措施相配合，發(fā)揮了關(guān)鍵作用。這些快速取得的成功必須與為加強(qiáng)機(jī)構(gòu)所作的長期努力相輔相成，而不是削弱這種努力。如果僅僅通過善意的國際合作伙伴或者自上而下的國家規(guī)劃提供服務(wù)和公共工程，國家就無法建立本土的機(jī)構(gòu)或支持，而這些是應(yīng)對(duì)不可避免的挑戰(zhàn)和瞬息萬變的環(huán)境而實(shí)現(xiàn)持續(xù)復(fù)蘇的關(guān)鍵。

早期的成功也需要?jiǎng)?wù)實(shí)性的、兼顧靈活性與創(chuàng)新的“最適”改革；需要因地制宜而不是追求技術(shù)上的完美。在有些情況下，“最適”可能意味著“次優(yōu)”。黎巴嫩在內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后決定依靠小型私營供電公司網(wǎng)絡(luò)來恢復(fù)電力就是一個(gè)好例子，這是對(duì)利用單位成本高但見效快的民營能力的權(quán)衡取舍。

國際機(jī)構(gòu)和外國合作伙伴必須因地制宜地調(diào)整程序，援助才能快捷而早見成效，同時(shí)還須具有足夠的務(wù)實(shí)性以兼顧“最適”改革。整合援助，尤其是通過多個(gè)捐助者參與的基金，可以使能力薄弱的受援國將外援與優(yōu)先重點(diǎn)掛鉤，強(qiáng)化跨領(lǐng)域的互惠，建立國家自主。對(duì)于防范有可能給弱境與暴力火上澆油的外部壓力，如走私販毒和非法資金流動(dòng)、缺乏糧食安全和資源沖擊等，國際援助的協(xié)調(diào)十分重要。

我們還需要填補(bǔ)重大的結(jié)構(gòu)性缺口。脆弱國家有地方尋求幫助建立軍隊(duì)，而建立警察隊(duì)伍或矯正制度卻無處求助(雖然聯(lián)合國做過初步嘗試)。世界銀行可以在民事司法制度建設(shè)方面加大援助力度。我們也需要更加重視早期的創(chuàng)造就業(yè)崗位的項(xiàng)目，特別是通過私營部門創(chuàng)造就業(yè)崗位。我們需要人道主義機(jī)構(gòu)和發(fā)展機(jī)構(gòu)之間更好的“移交”。所有這些項(xiàng)目都有風(fēng)險(xiǎn)。如果立法和監(jiān)察機(jī)關(guān)只期待好的結(jié)果，而對(duì)失誤僅報(bào)以嘲弄，各機(jī)構(gòu)就會(huì)繞過最棘手的難題，或者用各種程序和委員會(huì)把自己束縛起來以逃避責(zé)任。

最后，我們需要現(xiàn)實(shí)一些：從歷史上看，即使是速度最快的變革也用了一代人的時(shí)間。新技術(shù)可能會(huì)加速進(jìn)程，比如通過改進(jìn)服務(wù)提供方式(如利用手機(jī)付款)或者通過社會(huì)網(wǎng)絡(luò)(譬如我們最近在中東所見)加大透明度和開放信息。但我們?nèi)匀恍枰允甓皇且阅隇閱挝缓饬窟M(jìn)展。即便是以這個(gè)速度，結(jié)果仍可以帶來巨大變化。

(本文為世界銀行獨(dú)家授權(quán)發(fā)布，作者為世界銀行行長)

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