發(fā)改委欲將PE備案先行先試制度化 與證監(jiān)會(huì)奪監(jiān)管權(quán)

2010年11月15日 08:56
來(lái)源：中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資網(wǎng)

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PE潮如火如荼，發(fā)改委牽頭起草的《股權(quán)投資基金管理暫行辦法》難產(chǎn)之后，希望以部門規(guī)章形式，發(fā)布《試點(diǎn)地區(qū)股權(quán)投資企業(yè)管理辦法》（下稱《試點(diǎn)辦法》），將正在實(shí)施的備案先行先試政策制度化。

股權(quán)投資界一位資深人士表示，他們對(duì)此十分關(guān)注，“目前還沒聽說(shuō)有明顯進(jìn)展”。發(fā)改委財(cái)金司相關(guān)人士則不愿深談：“主管處室還在研究討論階段。”

備案制度化之所以敏感，只因涉及誰(shuí)來(lái)監(jiān)管私募股權(quán)投資基金（下稱PE）。對(duì)此，發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)的爭(zhēng)執(zhí)由來(lái)已久。

2009年6月，發(fā)改委向國(guó)務(wù)院上報(bào)了《股權(quán)投資基金管理辦法》，國(guó)辦在征求意見時(shí)，證監(jiān)會(huì)認(rèn)為，PE的監(jiān)管權(quán)應(yīng)由證監(jiān)會(huì)行使，而產(chǎn)業(yè)投資基金顯然屬于PE的范疇。發(fā)改委雖多次與證監(jiān)會(huì)溝通，至今仍未取得共識(shí)。

在久拖未決的尷尬局面下，發(fā)改委醞釀單獨(dú)出臺(tái)《試點(diǎn)辦法》，認(rèn)為對(duì)備案管理的規(guī)定不涉及行政許可事項(xiàng)，也未涉及其他部門職能，可由發(fā)改委單獨(dú)發(fā)布。但在業(yè)界看來(lái)，這是發(fā)改委對(duì)PE監(jiān)管權(quán)的“宣誓”。

據(jù)本刊記者了解，目前發(fā)改委財(cái)金司已就此擬定征求意見稿，發(fā)改委法規(guī)司進(jìn)行了修改，征求了發(fā)改委內(nèi)部以及六個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的協(xié)助備案管理部門、國(guó)家工商總局、北京股權(quán)投資協(xié)會(huì)等意見，基本沒有異議，但目前還未上發(fā)改委的領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)討論，出臺(tái)時(shí)間尚未確定。

此外，目前正處在《基金法》修訂期間，PE是否要納入其中，也是重大議題之一。知情人士分析，在《基金法》修訂期間，各部門單獨(dú)出臺(tái)規(guī)章并不被鼓勵(lì)。主要考慮有二，一是法規(guī)是否會(huì)直接與《基金法》沖突，二是部門規(guī)章的導(dǎo)向會(huì)對(duì)市場(chǎng)形成影響。

對(duì)此，發(fā)改委有關(guān)人士認(rèn)為，《基金法》修訂何時(shí)能夠完成，在PE的監(jiān)管問(wèn)題上能否達(dá)成共識(shí)還都是未知數(shù)，發(fā)改委在權(quán)限之內(nèi)將備案制度化，并無(wú)不妥。

備案成風(fēng)

發(fā)改委原本只負(fù)責(zé)官辦PE的行政審批，即以渤海產(chǎn)業(yè)基金為首的諸多產(chǎn)業(yè)投資基金，其出資人或管理人以國(guó)有機(jī)構(gòu)為主。但隨著市場(chǎng)PE潮風(fēng)起云涌，越來(lái)越多的市場(chǎng)化PE主動(dòng)到發(fā)改委備案。他們目標(biāo)明確，全希望在社保基金“雀屏中選”，因?yàn)樵诎l(fā)改委備案是獲得社保出資的前提。

自2008年4月以來(lái)，至今發(fā)改委已經(jīng)為天津?yàn)I海新區(qū)和北京中關(guān)村科技園區(qū)三批22家企業(yè)進(jìn)行了備案。

2008年4月，天津市政府根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)濱海新區(qū)可以在股權(quán)投資方面先行先試的精神，向發(fā)改委報(bào)函，很快發(fā)改委同意在濱海新區(qū)自主完成工商登記的股權(quán)投資企業(yè)及其受托管理機(jī)構(gòu)，可以申請(qǐng)向發(fā)改委備案并接受發(fā)改委的監(jiān)管。

2009年3月，國(guó)務(wù)院批復(fù)，在中關(guān)村科技園區(qū)范圍內(nèi)注冊(cè)登記的股權(quán)投資企業(yè)，適用國(guó)家關(guān)于股權(quán)投資企業(yè)備案先行先試政策。

去年底，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)了武漢東湖新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)也可享受股權(quán)投資企業(yè)備案先行先試政策以后，各個(gè)地方政府都在爭(zhēng)相設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，最近鐵道部也提出要設(shè)立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金。

這些帶有國(guó)有色彩的基金，按照行政審批程序也需要發(fā)改委批復(fù)才可籌建，但相應(yīng)的管理規(guī)章缺失已久。

從國(guó)際實(shí)踐看，近期美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)金融改革法案，規(guī)定管理資產(chǎn)規(guī)模1.5億美元以上的股權(quán)投資機(jī)構(gòu)，均需履行備案手續(xù)。因此，發(fā)改委認(rèn)為，迫切需要出臺(tái)先行先試的PE管理辦法。

政策新動(dòng)向

此次《試行辦法》是對(duì)資本規(guī)模5億元以上的企業(yè)備案，但與此前的《股權(quán)投資基金管理暫行辦法》有諸多不同。

一是“事后備案”。按照《股權(quán)投資基金管理暫行辦法》，先給管理公司實(shí)行有條件備案以后，才允許管理公司募集基金，基金募集成功再予以備案。事實(shí)上，這種方式使得管理部門對(duì)市場(chǎng)主體起到了增信和背書的作用，尷尬的是，不少基金即使備案還難以募集到資金。

而《試點(diǎn)辦法》中，發(fā)改委不再“背書”，股權(quán)投資企業(yè)在完成募資并辦理工商登記手續(xù)后再到發(fā)改委備案。

二是為了保證不涉及其他部門的監(jiān)管權(quán)限，即使備案也不能叫作“基金”，只能叫作“企業(yè)”。而按照《股權(quán)投資基金管理暫行辦法》，PE不僅可叫“基金”，還可采取信托形式。

三是《試點(diǎn)辦法》規(guī)定實(shí)行一級(jí)備案管理制度，市場(chǎng)主體直接申請(qǐng)到國(guó)家發(fā)改委備案，所在地協(xié)助備案管理部門只是審查備案文件是否齊全；而《股權(quán)投資基金管理暫行辦法》規(guī)定實(shí)行國(guó)家發(fā)改委和省級(jí)備案管理部門兩級(jí)備案制。

尤 其值得注意的是，這一新的管理辦法，對(duì)于規(guī)模5億元以上企業(yè)有“強(qiáng)制”意味——發(fā)現(xiàn)股權(quán)投資企業(yè)及其受托管理機(jī)構(gòu)未備案的，應(yīng)督促其在20個(gè)工作日內(nèi)向管 理部門申請(qǐng)辦理備案手續(xù)；拒不備案的，應(yīng)將其作為“規(guī)避備案監(jiān)管股權(quán)投資企業(yè)和受托管理機(jī)構(gòu)”，通過(guò)國(guó)家發(fā)改委門戶網(wǎng)站，向社會(huì)公告。而此前的《股權(quán)投資 基金管理暫行辦法》，主要是針對(duì)國(guó)有機(jī)構(gòu)出資的PE，民企出資的PE并非要進(jìn)行備案。 其值得注意的

發(fā)改委有關(guān)人士認(rèn)為，希望能夠“好人舉手”，并且通過(guò)對(duì)上規(guī)模PE的全面?zhèn)浒付鴮?duì)行業(yè)情況有所了解。“這樣發(fā)改委不再承擔(dān)背書的風(fēng)險(xiǎn)。”

監(jiān)管爭(zhēng)議

發(fā)改委原先的備案缺乏詳細(xì)制度，本身并不是一種監(jiān)管機(jī)制，也不具備監(jiān)管手段，比如，大量PE注冊(cè)在天津，其投融資行為卻在上海、北京等其他活躍地區(qū)。一旦出了問(wèn)題，也難以避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)間互相推諉的現(xiàn)象。

2009年，接連出現(xiàn)紅鼎、匯樂等股權(quán)投資企業(yè)涉及非法集資的案例，天津發(fā)改委相關(guān)人士在接受采訪時(shí)表示：“備案與否都是自愿的，備案時(shí)我們重在審查資質(zhì)，至于此后的投資行為，自然有工商、公安等其他部門去查是否違法違規(guī)。我們沒有跟蹤查看的權(quán)力。”

此 番《試點(diǎn)辦法》規(guī)定，股權(quán)投資企業(yè)發(fā)生增減資本、修改章程等重大事項(xiàng)，都要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向發(fā)改委備案報(bào)告。而發(fā)改委有權(quán)通過(guò)信函、走訪等形式對(duì)股權(quán)投資企 業(yè)進(jìn)行年度檢查。這無(wú)疑已經(jīng)帶上了“監(jiān)管”的味道。而“強(qiáng)制備案”一旦出臺(tái)，等于把對(duì)市場(chǎng)有影響的大型PE均納入其管理范圍。 番《

“我們認(rèn)為PE不應(yīng)有監(jiān)管。”PE界一位律師認(rèn)為，股權(quán)投資企業(yè)和其他企業(yè)并無(wú)不同，有工商等一系列常規(guī)監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)足夠，法律法規(guī)內(nèi)的投資行為都應(yīng)該由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)。“亂是初期的必然現(xiàn)象。”

雖然發(fā)改委并無(wú)行政處罰措施，但“向社會(huì)公告”這一提法還是令不少PE膽戰(zhàn)心驚。“做這一行，名聲很重要。”PE機(jī)構(gòu)一位工作人員如是說(shuō)，“誰(shuí)也不愿意公開得罪主管部門。”

亦有業(yè)內(nèi)資深人士指出，新興的PE行業(yè)一旦被某個(gè)權(quán)威部門監(jiān)管，很可能由于過(guò)度監(jiān)管而被掐死。這無(wú)疑是業(yè)內(nèi)多數(shù)人士擔(dān)心的問(wèn)題。

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