土地財政是如何形成的：官商合謀的簡單邏輯

2010年09月28日 14:07
來源：《民商》

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文／羅筠

這是一次積蓄了巨大的社會情緒的變法渴求。自 1 月 29 日，國務(wù)院法制辦在其官方網(wǎng)站全文公布了《國有土地上房屋征收與補償條例 ( 征求意見稿 )》( 以下稱《征求意見稿 )》迄今，國務(wù)院法制辦已收到相關(guān)意見和建議 6.5 萬多條。

洶涌的民意背后是對扭曲的利益格局進行重構(gòu)的渴求。然而，其中尖銳而巨大的利益沖突使得法規(guī)的制定和利益的重構(gòu)顯得異常艱難。

“官商合謀”的簡單邏輯

在來北京開兩會之前，一些地方政府的官員預(yù)先跟人大代表、政協(xié)委員打招呼，“兩會時說話嘴下留情，什么都需要錢，地方財政靠什么，就靠賣地、建房這點兒東西?！比珖f(xié)委員、沈陽市政府參事馮世良說，地方政府的官員囑咐了又囑咐。

年前，北京大學(xué)法學(xué)院副院長沈巋就擔心 ：人大代表和政協(xié)委員中不少是地方官員和房地產(chǎn)商，如果拆遷“變法”成為兩會代表委員熱議的問題，可能會導(dǎo)致人為阻力的增加。

事實上，在全國兩會召開之前，房地產(chǎn)商、SOHO 中國董事長潘石屹已經(jīng)表達了他的擔憂。他認為，如果嚴格按照這個《征求意見稿》執(zhí)行，將會導(dǎo)致開發(fā)成本的上升。北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅向媒體透露，在拆遷條例修改討論過程中，他曾接到一些地方政府管理者打來的電話。他們擔心方案出臺后，城市經(jīng)濟沒法發(fā)展，甚至有市長直言，如果新條例出臺，市長這個職位就沒法做了?！霸趲状斡懻摋l例修改的過程中有一些官員提出，目前我們拆遷的 70%-80% 是商業(yè)開發(fā)拆遷，如果新條例出臺，70%-80% 的拆遷要暫時停掉。”在過去的很多年里，地方政府管官員提開發(fā)商在拆遷這個問題上，頻頻上演“官商合謀”，而在這個過程里形成的一個最簡單的邏輯就是 ：政府用低價從農(nóng)民等被拆遷人手中拿到土地，然后再高價將土地賣給開發(fā)商，從中獲取高額利潤。

有統(tǒng)計數(shù)據(jù)揭示 ：土地用途轉(zhuǎn)變增值的土地收益分配中，政府大約獲得 60%-70%，農(nóng)民獲得5%-10%。征征地成本低，而拍地卻獲得了暴利?！北徊疬w戶的利益就在政府和開發(fā)商的合謀中被損害了?！霸趺刺幚砗谜?、開發(fā)商和被拆遷主體之間的利益分享關(guān)系，這是問題的關(guān)鍵?！蔽髂险ù髮W(xué)民商法學(xué)院院長、教授趙萬一在接受采訪時表示。然而，根據(jù)目前中國的土地制度，地方政府成為建設(shè)用地的惟一供應(yīng)者，是問惟一和最大的地主”。他們掌握著對土地的控制權(quán)，掌握著土地和房屋的征用權(quán)。與此同時，地方政府還掌握著城市建設(shè)和土地的規(guī)劃權(quán)，并在拆遷補償和評估上進行操控。在此過程中，被拆遷主體的參與權(quán)被剝奪，不受約束的政府權(quán)力對被拆遷主體的合法私產(chǎn)進行侵犯，并最終導(dǎo)致層出不窮的強拆悲劇。“立法應(yīng)當考慮的問題是，如何規(guī)范政府的土地征用和土地出讓行為，如何提高被拆遷主體的參與權(quán)和利益分享比例?！壁w萬一認為，在我們國家，拆遷矛盾最突出的是，被拆遷主體沒有參與權(quán)。不參與、不知情、權(quán)利無法救濟和申訴，這是導(dǎo)致矛盾不斷升級和激化的直接原因。

但如果不能改變現(xiàn)有政府壟斷建設(shè)用地供應(yīng)的體制，不能制約地方政府對土地和建設(shè)規(guī)劃的巨大的自由裁量權(quán)，政府的拆遷行為將難以得到規(guī)范，被拆遷主體的權(quán)益也將難以得到保護。

一個轉(zhuǎn)型國家的體制弊端

幾乎沒有哪個問題像拆遷問題這樣集中而尖銳地反映了一個轉(zhuǎn)型國家的體制弊端。

原建設(shè)部房地產(chǎn)司司長謝家瑾在其著的《房地產(chǎn)這十年》中回憶 ：2004 到 2005 年，有一件事情在那兩年帶來的壓力之大可能超出一般人的想象，那就是拆遷上訪。從 2003 年開始，城市房屋拆遷上訪量大幅增加。有一段時間，建設(shè)部大院的前后每天被數(shù)百人包圍，影響到正常辦公。司里每天派一位司長帶 5 位工作人員參加信訪接待。幾乎在每一次保經(jīng)濟增長之后，總要迎來一輪拆遷上訪的高峰。這一次的“保八”也不例外。其背后是中國經(jīng)濟對房地產(chǎn)的過度依賴。

從住房制度改革到 2007 年的十年間，房地產(chǎn)業(yè)對中國 GDP 增長的直接和間接貢獻率超過10%?！敖?jīng)濟對房地產(chǎn)的過度依賴已是一個短期內(nèi)無法改變的事實，一時還找不到一個產(chǎn)業(yè)來替代房地產(chǎn)對經(jīng)濟的拉動?！睆V東房地產(chǎn)協(xié)會會長蔡穗聲說。在房地產(chǎn)業(yè)成為“國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)”乃至成為“國民經(jīng)濟的重要支柱產(chǎn)業(yè)”之后，在全國各地“，拆遷”成為了地方政府經(jīng)濟發(fā)展中的“重要行為”。更直接的利益驅(qū)動來自于土地財政。“拆遷中發(fā)生的問題，很大一部分是因為土地財政。”中國政法大學(xué)教授應(yīng)松年說。

沈巋分析 ：“土地財政收入讓地方政府急功近利地進行城市開發(fā)，是拆遷矛盾層出不窮最為根本的原因?！?僅以2月2日國土資源部發(fā)布的數(shù)據(jù)為證，2009年全國土地出讓總價款高達 15910.2億元，其中房地產(chǎn)用地出讓價款高達 13391.8億元。而所謂土地出讓價款，實際上就是俗稱的“政府賣地所得”，土地財政之現(xiàn)實已然顯露無遺。

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